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Aria.Canne fumarie o sistemi di
evacuazione dei prodotti di combustione
La disciplina vigente in tema di
sbocco dei sistemi di evacuazione dei fumi, oltre a far
salve diverse disposizioni, anche contenute nei
regolamenti edilizi locali, consente una deroga
all’obbligo di carattere generale nel caso di
sostituzione di precedenti impianti autonomi con nuovi
impianti (in sostanza, se l’impianto da sostituire ha
già uno scarico esterno, che non raggiunge il tetto
dell’edificio, è possibile conservare tale
configurazione senza realizzare lo scarico a tetto,
purchè si adotti un generatore di calore che soddisfi
determinate caratteristiche).
N.
06978/2011REG.PROV.COLL.
N. 05484/2010
REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione
Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro
generale 5484 del 2010, proposto da:
Paola Picci, rappresentata e difesa
dagli avv. Orlando Sivieri, Lorenzo Bracco, con
domicilio eletto presso Orlando Sivieri in Roma, via
Cosseria N. 5;
contro
Azienda Sanitaria Firenze,
rappresentata e difesa dagli avv. G. Pasquale Mosca,
Liliana Molesti, con domicilio eletto presso Giovanni
Pasquale Mosca in Roma, corso Italia, 102;
Comune di Firenze, rappresentato e
difeso dagli avv. Maria Athena Lorizio, Claudio
Visciola, Debora Pacini, con domicilio eletto presso
Maria Athena Lorizio in Roma, via Dora, 1;
nei confronti di
Elena Ciano, rappresentata e difesa
dall'avv. Giuseppe Morbidelli, con domicilio eletto
presso Giuseppe Morbidelli in Roma, via Carducci, 4;
Vittorio Luigi Di Giorgi Campedelli;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. TOSCANA -
FIRENZE: SEZIONE II n. 00953/2010, resa tra le parti,
concernente la rimozione dello scarico in parete di
impianto termico.
Visti il ricorso in appello e i
relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in
giudizio dell’Azienda Sanitaria Firenze, del Comune di
Firenze e di Elena Ciano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del
giorno 15 novembre 2011 il Cons. Roberto Chieppa e uditi
per le parti gli avvocati Bracco, Mosca, Lorizio e
Righi, per delega dell'Avv. Morbidelli;
Ritenuto e considerato in fatto e
diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- La signora Paola Picci,
proprietaria di un appartamento posto al primo piano
della stabile di via Solferino 18, in Firenze, con un
primo ricorso proposto davanti al TAR per la Toscana
(iscritto al n. 559/08), aveva impugnato la nota del 7
gennaio 2008 con la quale la locale Azienda Sanitaria
l’aveva invitata a provvedere all’immediata rimozione
dello scarico in parete dell’impianto termico a servizio
del suo appartamento, in assenza delle condizioni per la
deroga all’obbligo di scaricare oltre il colmo del tetto
i prodotti della combustione, con riserva di adottare i
provvedimenti necessari alla salvaguardia
dell’incolumità pubblica e privata, nonché la successiva
nota del 18 febbraio che confermava la precedente
statuizione non essendo possibili deroghe all’obbligo di
scarico oltre il colmo del tetto.
Con successivo ricorso (n. 1667/08)
la signora Picci aveva impugnato davanti al TAR per la
Toscana il provvedimento del 9 ottobre 2008, con il
quale il Comune di Firenze le aveva fatto divieto di
utilizzo dell’impianto termico installato
nell’appartamento in questione, perché non conforme alle
prescrizioni normative vigenti in materia di
progettazione, installazione, esercizio e manutenzione
degli impianti termici degli edifici, con particolare
riferimento all’assenza delle condizioni per lo scarico
dei fumi a parete.
Con un terzo ricorso (n. 951/09) la
signora Picci aveva impugnato infine la nota
dirigenziale del 16 marzo 2009 con cui il Comune di
Firenze le aveva trasmesso, dichiarando di condividerla,
la relazione tecnica attestante la fattibilità dello
scarico a tetto dell’impianto termico dell’appartamento
di via Solferino 18.
Il TAR per la Toscana, sede di
Firenze, con la sentenza n. 953 del 12 aprile 2010,
riuniti i tre ricorsi, ha in parte respinto e in parte
dichiarato inammissibili le domande proposte dalla
ricorrente.
In particolare il TAR ha affermato
che la norma che prevede l’obbligo di scaricare oltre il
colmo del tetto i prodotti della combustione (l’art. 5,
comma 9 del D.P.R. n. 412/93) non dà autonoma rilevanza,
ai fini della possibile deroga, <<all’ipotetica
impossibilità tecnica di portare gli scarichi oltre la
copertura dell’edificio … Né, per questo aspetto, la
deroga può ritenersi consentita dal Regolamento edilizio
comunale, che in materia di scarichi dei fumi degli
impianti termici fa rinvio al D.P.R. n. 412/93; ovvero
dalla circolare della Direzione ambiente del 1 aprile
2004, che a sua volta rinvia alle soprastanti norme
regolamentari statali e comunali per l’individuazione
dei casi di deroga all’obbligo di scarico sopra il
tetto, richiedendone la certificazione da parte del
progettista incaricato; o, ancora, dalla circolare c.d.
“Nencioni” la quale, nella parte in cui introduce fra i
motivi di “autoderoga” allo scarico sul tetto la
impossibilità di realizzare la canna fumaria su facciata
principale, arbitrariamente effettua una sorta di
bilanciamento fra i diversi interessi tutelati dalle
disposizioni normative che vengono in considerazione
nella fattispecie… >>;
La signora Picci ha proposto
ricorso in appello avverso la menzionata sentenza per i
motivi che saranno di seguito esaminati.
L’ Azienda Sanitaria Firenze, il
Comune di Firenze e la controinteressata Elena Ciano si
sono costituiti in giudizio, chiedendo la reiezione del
ricorso.
Con ordinanza n. 406/2010, questa
Sezione ha disposto una verificazione ai sensi dell'art.
66 del codice del processo amministrativo, incaricando
il Direttore Generale dell’Agenzia Regionale per la
Protezione Ambientale della Toscana (ARPAT) al fine di
compiere accertamenti sulla possibile nocività per i
vicini e per la controinteressata signora Elena Ciano,
dei fumi prodotti dall’impianto di riscaldamento
autonomo a gas metano installato nell’appartamento di
proprietà della signora Picci, indicando anche eventuali
necessarie modifiche allo scarico esistente o soluzioni
alternative che consentano il sostanziale rispetto delle
disposizioni normative.
Con successiva ordinanza n.
4379/2011, la Sezione ha preso atto dei problemi
rappresentati dall’ARPAT con riferimento agli
accertamenti sulla possibile nocività per i vicini e per
la controinteressata signora Elena Ciano dei fumi
prodotti dall’impianto di riscaldamento autonomo a gas
metano installato nell’appartamento di proprietà della
signora Picci ed ha ritenuto di limitare l’accertamento
alla indicazione di eventuali necessarie modifiche allo
scarico esistente o soluzioni alternative che consentano
il sostanziale rispetto delle disposizioni normative,
estendendolo alla “situazione dell’impianto termico
antecedente l’intervento in contestazione (se era, o
meno, già impianto individuale)” e alla “fattibilità
sotto il profilo tecnico della realizzazione
dell’impianto con canna fumaria oltre il colmo del tetto
(avuto riguardo sia alle perizie prodotte in giudizio
sia a soluzioni tecniche alternative)”.
Anche questa volta la disposta
istruttoria non è stata espletata, in quanto l’ARPAT ha
rappresentato di non avere al proprio interno figure
professionali competenti a svolgere gli accertamenti
richiesti.
All’odierna udienza la causa è
stata trattenuta in decisione.
2. L’oggetto del presente giudizio
è costituito dalla verifica della legittimità della
installazione nell’appartamento della signora Picci di
un impianto misto di riscaldamento autonomo a gas e
produzione di acqua calda per uso domestico con lo
scarico dei fumi a parete.
Tenuto conto della difficoltà
riscontrata nel procedere agli accertamenti oggetto
della verificazione, il Collegio ritiene di poter
definire alcune delle domande proposte, riservando
l’esame di alcune censure all’esito di una nuova
verificazione da affidare a soggetto diverso dall’ARPAT,
che ha sostanzialmente rifiutato di procedere sulla base
di una carenza di competenze tecniche, che avrebbe
dovuto rappresentare dopo l’adozione della prima
ordinanza istruttoria della Sezione.
Con un primo motivo l’appellante
contesta il capo dell’impugnata sentenza, con cui il Tar
ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso
la nota del 7 gennaio 2008 con la quale la locale
Azienda Sanitaria l’aveva invitata a provvedere
all’immediata rimozione dello scarico in parete
dell’impianto termico a servizio del suo appartamento.
Il giudice di primo grado ha
ritenuto tale nota di natura endoprocedimentale con
conseguente carenza di interesse al suo annullamento.
L’appellante sostiene, invece, che
il citato provvedimento, con cui le è stata ordinata la
immediata rimozione dello scarico, ha evidente carattere
di lesività.
Il motivo è fondato.
La nota in questione ordina un
immediato facere alla appellante e costituisce un atto
immediatamente lesivo, risultando irrilevante il rinvio
alla adozione di ulteriori futuri provvedimenti.
Nel merito, tale atto è
illegittimo, non avendo l’azienda comunicato il formale
avvio del procedimento e soprattutto non essendo stato
consentito alcun contraddittorio procedimentale in sede
di accertamento (sopralluogo).
Sotto ulteriore profilo, l’Azienda
sanitaria non ha in alcun modo valutato gli atti
compiuti dal Comune in relazione all’immobile e
all’impianto in questione, assumendo la decisione sulla
base di una istruttoria non completa.
In riforma dell’impugnata sentenza,
va, quindi, accolto il ricorso di primo grado n. 559/08.
3. Sono fondate anche le ulteriori
censure proposte dall’appellante avverso le statuizioni
dell’impugnata sentenza, relative al divieto di utilizzo
dell’impianto termico disposto dal comune.
Secondo il giudice di primo grado
non sussisteva alcun presupposto per la deroga
all’obbligo dello sbocco sopra il tetto degli edifici
della canna fumaria dell’impianto, non assumendo rilievo
l’eventuale impossibilità tecnica di realizzare tale
sbocco.
Al riguardo, va ricordato che
l’art. 5, comma 9 del D.P.R. n. 412/93 stabilisce che
gli impianti termici siti negli edifici costituiti da
più unità immobiliari devono essere collegati ad
appositi camini, canne fumarie o sistemi di evacuazione
dei prodotti di combustione, con sbocco sopra il tetto
dell'edificio alla quota prescritta dalla
regolamentazione tecnica vigente, nei seguenti casi: -
nuove installazioni di impianti termici, anche se al
servizio delle singole unità immobiliari; -
ristrutturazioni di impianti termici centralizzati; -
ristrutturazioni della totalità degli impianti termici
individuali appartenenti ad uno stesso edificio; -
trasformazioni da impianto termico centralizzato a
impianti individuali; - impianti termici individuali
realizzati dai singoli previo distacco dall'impianto
centralizzato.
In deroga a tale previsione di
carattere generale, la stessa norma dispone che, fatte
salve diverse disposizioni normative, ivi comprese
quelle contenute nei regolamenti edilizi locali, la
regola dello sbocco dei sistemi di evacuazione dei fumi
sopra il tetto dell’edificio possa non venire applicata
(purché si adottino generatori di calore che, per i
valori di emissioni nei prodotti della combustione,
appartengano alla classe meno inquinante prevista dalla
norma tecnica UNI EN 297) nell’ipotesi di singole
ristrutturazioni di impianti termici individuali già
esistenti, siti in stabili plurifamiliari, qualora nella
versione iniziale non dispongano già di camini, canne
fumarie o sistemi di evacuazione dei prodotti della
combustione con sbocco sopra il tetto dell'edificio,
funzionali ed idonei o comunque adeguabili alla
applicazione di apparecchi con combustione asservita da
ventilatore, ovvero di nuove installazioni di impianti
termici individuali in edificio assoggettato dalla
legislazione nazionale o regionale vigente a categorie
di intervento di tipo conservativo, precedentemente mai
dotato di alcun tipo di impianto termico, a condizione
che non esista camino, canna fumaria o sistema di
evacuazione fumi funzionale ed idoneo, o comunque
adeguabile allo scopo.
La disciplina vigente, oltre a far
salve diverse disposizioni, anche contenute nei
regolamenti edilizi locali, consente, quindi, una deroga
all’obbligo di carattere generale nel caso di
sostituzione di precedenti impianti autonomi con nuovi
impianti (in sostanza, se l’impianto da sostituire ha
già uno scarico esterno, che non raggiunge il tetto
dell’edificio, è possibile conservare tale
configurazione senza realizzare lo scarico a tetto,
purchè si adotti un generatore di calore che soddisfi
determinate caratteristiche).
In fatto, si rileva che l’impianto
realizzato dalla signora Picci era stato in un primo
momento dichiarato conforme alla vigente normativa nei
sopralluoghi compiuti dai tecnici della Direzione
Ambiente del Comune e solo successivamente sono stati
adottati gli atti impugnati.
Non si è, quindi, in presenza di un
diniego da parte del Comune alla installazione
dell’impianto o di un ordine di rimozione legato alla
accertata abusività di tale installazione; nel caso di
specie, il Comune ha riesaminato in autotutela la
propria precedente valutazione di conformità
dell’impianto (nota del 14 novembre 2007), mutando
opinione circa la legittimità dell’installazione.
Il caso in esame presenta, quindi,
la peculiarità dell’esistenza di un impianto termico con
sbocco a parete, ritenuto conforme dal Comune e di una
successiva rivalutazione della situazione da parte
dell’ente locale.
Tale ipotesi non può essere
assimilata a quella della installazione o trasformazione
di un nuovo impianto termico, da vietare;
l’amministrazione non poteva non tenere conto del fatto
che l’impianto era già realizzato e che era stato
valutato da essa stessa come conforme.
Tale valutazione, del tutto assente
nel caso di specie, precludeva l’adozione di un
provvedimento di divieto di utilizzo dell’impianto, che
si risolve nella sostanza in un divieto di utilizzo
dell’appartamento nei mesi invernali in assenza di
soluzioni alternative.
Il Comune avrebbe dovuto farsi
carico di questo problema, limitandosi ad assegnare un
termine per eseguire le modifiche necessarie a riportare
a conformità l’impianto.
Tale conclusione è, peraltro,
imposta dall’art. 33, comma 4, della legge n. 10/1991
(Norme per l'attuazione del Piano energetico nazionale
in materia di uso razionale dell'energia, di risparmio
energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di
energia), che prevede che “In caso di accertamento di
difformità su opere terminate il sindaco ordina, a
carico del proprietario, le modifiche necessarie per
adeguare l'edificio alle caratteristiche previste dalla
presente legge” (fissando un termine ai sensi del
successivo art. 35).
Il mancato rispetto di tale
previsione normativa assume rilievo sia con riguardo
alla (illegittima) immediata apposizione del divieto di
utilizzo in luogo dell’ordine di provvedere entro un
termine, sia con riferimento alla mancata indicazione
delle modifiche necessarie per adeguare l'edificio alle
caratteristiche previste dalla presente legge.
In una situazione complessa, quale
quella in esame, non poteva il Comune limitarsi ad un
generico ordine di riportare l’impianto a conformità, ma
doveva farsi carico dell’indicare in che modo ciò poteva
avvenire.
In riforma dell’impugnata sentenza
e in accoglimento del ricorso di primo grado n. 1667/08,
va, di conseguenza, annullato l’impugnato provvedimento,
restando assorbite le ulteriori censure.
4. Con un ulteriore capo
dell’impugnata sentenza il Tar ha dichiarato
inammissibile il ricorso proposto avverso la nota
dirigenziale del 16 marzo 2009, con cui il Comune di
Firenze ha trasmesso alla ricorrente, dichiarando di
condividerla, la relazione tecnica attestante la
fattibilità dello scarico a tetto dell’impianto termico
dell’appartamento di via Solferino 18.
L’appellante contesta anche in
questo caso che la nota abbia natura non
provvedimentale.
Il motivo è fondato, anche se –
come spiegato in seguito – l’esame nel merito del
ricorso di primo grado richiede specifici accertamenti
tecnici.
Con l’impugnata nota il Comune ha
inteso condividere una relazione di parte sulla
fattibilità tecnica dello sbocco a tetto della canna
fumaria dell’impianto, espletando – seppur con mera
condivisione di una perizia di parte –
quell’accertamento sulle modifiche necessarie per
adeguare l'edificio alle caratteristiche previste dalla
presente legge, di cui si è detto in precedenza.
La ricorrente ha interesse a
contestare tale accertamento, al fine di non vedere
preclusa nel corso dei successivi procedimenti la
dimostrazione dell’impossibilità tecnica di portare a
tetto la canna fumaria, che nel caso di specie può
assumere rilievo per le ragioni anzidette.
L’abbandono di un modello puramente
impugnatorio del processo amministrativo ha, infatti,
registrato una importante tappa con l’entrata in vigore
del Codice del processo amministrativo, che ha
costituito l’esito di una tendenza già condivisa dalla
giurisprudenza.
Di conseguenza, anche in relazione
al presente giudizio antecedente all’entrata in vigore
del Codice, il giudice deve tendere a pervenire ad una
soluzione della controversia che dia una risposta alle
pretese sostanziali delle parti ed eviti inutili
formalismi, che conducono a duplicare procedimenti
amministrativi e giudizi.
Ritenere inammissibile la
contestazione della nota in questione avrebbe, nel caso
di specie, lasciato irrisolto il punto centrale della
controversia, costituito dall’individuazione della
fattibilità tecnica della realizzazione di una canna
fumaria che superi il tetto dell’edificio e dalle
conseguenti valutazioni sugli eventuali obblighi di fare
che possono essere imposti alla appellante.
La necessità di pervenire a
“pronunce dichiarative, costitutive e di condanna idonee
a soddisfare la pretesa della parte vittoriosa”
(criterio di delega di cui all’art. 44, comma 2, lett.
b), n. 4, della legge n. 69/09) costituisce un principio
interpretativo ricognitivo di una tendenza già in atto,
da applicare anche ai giudizi anteriori all’entrata in
vigore del Codice e impone, nel caso di specie, di
procedere all’accertamento tecnico descritto di seguito.
Al fine di decidere nel merito il
ricorso di primo grado n. 951/09, deve, pertanto, essere
disposta una verificazione, che il Collegio ritiene di
dover affidare al Provveditore interregionale alle opere
pubbliche per la Toscana e l’Umbria (o dirigente o
funzionario da questi delegato).
Il soggetto verificatore dovrà
accertare:
a) sulla base degli atti o di ogni
altro elemento fornito dalle parti, la situazione
dell’impianto termico antecedente l’intervento in
contestazione (se era, o meno, già impianto individuale,
o se con l’intervento in contestazione è avvenuto un
distacco dall’impianto centralizzato o, comunque, in che
modo era riscaldato l’appartamento della ricorrente
prima di questo intervento);
b) la fattibilità, sotto il profilo
tecnico, della realizzazione dell’impianto con canna
fumaria oltre il tetto dell’edificio con indicazione
delle modalità attraverso cui perseguire tale obiettivo;
c) ogni altro accertamento utile
con riferimento alla problematica dell’accertamento
della conformità a legge dell’impianto in questione,
compresa ogni soluzione alternativa;
d) accertamento del valore di
locazione dell’immobile dall’ottobre del 2008 ad oggi,
da estendere agli elementi forniti dalle parti circa
l’effettivo utilizzo dell’appartamento in tale periodo.
L’accertamento sub d) è funzionale
all’esame della domanda di risarcimento del danno.
La verificazione dovrà avvenire in
contraddittorio tra le parti nel rispetto delle seguenti
modalità:
1) le parti e, in particolare,
l’appellante dovranno trasmettere al verificatore la
copia di tutti gli atti del giudizio, con una sintesi
delle questioni controverse;
2) le parti hanno facoltà di farsi
assistere da propri consulenti;
3) il soggetto verificatore dovrà
trasmettere alle parti ovvero, se nominati, ai
consulenti di parte uno schema della propria relazione,
assegnando un termine per la presentazione di eventuali
osservazioni e dovrà poi redigere la relazione finale,
tenendo conto di tali osservazioni;
4) la relazione di verificazione
con ogni allegato dovrà essere trasmessa alla segreteria
di questa Sezione del Consiglio di Stato in 5 copie
entro il termine del 30 marzo 2012.
5. In conclusione, non
definitivamente pronunciando, il ricorso in appello va
in parte accolto e, in riforma dell’impugnata sentenza,
vanno accolti i primi due ricorsi proposti in primo
grado.
Con riferimento al ricorso di primo
grado n. 951/09 va disposta la menzionata verificazione.
E’ riservata ogni ulteriore
decisione, compresa quella relativa alle spese del
giudizio e della verificazione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Quinta), non definitivamente
pronunciando, accoglie in parte il ricorso in appello
indicato in epigrafe e per l'effetto, in parziale
riforma della sentenza impugnata, accoglie i ricorsi di
primo grado n. 559/08 e n. 1667/08, annullando i
provvedimenti impugnati.
In relazione al capo della sentenza
appellata concernente il ricorso n. 951/09, dispone di
procedere ad una verificazione, con contenuto, modalità
e termini di cui in parte motiva, incaricando a tal fine
il Provveditore interregionale alle opere pubbliche per
la Toscana e l’Umbria (o dirigente o funzionario da
questi delegato).
Fissa per l’ulteriore trattazione
del ricorso l'udienza di discussione del 22 maggio 2012.
Ordina alla segreteria della
Sezione di provvedere alla comunicazione della presente
decisione alle parti e al soggetto verificatore.
Ordina che la presente sentenza sia
eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di
consiglio del giorno 15 novembre 2011 con l'intervento
dei magistrati:
Stefano Baccarini, Presidente
Aldo Scola, Consigliere
Roberto Chieppa, Consigliere,
Estensore
Eugenio Mele, Consigliere
Antonio Amicuzzi, Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29/12/2011 |
