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N. 00921/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo
Regionale della Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro
generale 921 del 2010, integrato da motivi aggiunti,
….omissis………….
All’udienza pubblica del 7 luglio
2011, la causa passava in decisione.
DIRITTO
In via preliminare si impone la
delibazione delle questioni litis ingressum impedientes,
anche in ragione delle plurime eccezioni di
inammissibilità sollevate dalle parti resistenti e dalla
parte controinteressata, le quali hanno eccepito, oltre
che l’infondatezza del gravame, la tardività del ricorso
e la carenza della legittimazione attiva e
dell’interesse a ricorrere della parte istante.
Secondo l’ordine delle questioni
pregiudiziali di rito, indicato dall’art.35 c.p.a., va
esaminata prioritariamente la prospettata questione
della tardività del ricorso.
Parte ricorrente impugna con
ricorso principale, notificato in data 12 febbraio 2010,
una pluralità di atti, al più tardi risalenti al luglio
2007 (variante del permesso di costruire), e con ricorso
per motivi aggiunti, notificato in data 25 maggio 2010,
un atto risalente al febbraio 2010 (decreto favorevole
VIA), allegando di avere avuto contezza del complesso
procedimento, che ha consentito la realizzazione del
centro commerciale, solo all’apertura di questo, per un
verso non avendo l’onere di conoscere lo sviluppo e
l’esito del relativo procedimento e, per altro verso, di
aver avuto contezza di determinati atti solo a seguito
dell’istruttoria svolta in corso di giudizio.
L’eccezione di irricevibilità del
ricorso per tardività sollevata dalle parti resistenti e
controinteressata è stata, invero, formulata in termini
generici e, a fronte delle difese articolate da parte
ricorrente sul punto, è stata radicata su due distinti
elementi: l’avvenuta pubblicazione di alcuni atti del
relativo procedimento sul Bollettino Ufficiale della
Regione Campania (in particolare, la delibera della
Giunta Regionale della Campania n.4474 del 11 ottobre
2002 pubblicata nel BURC n.52 del 4 novembre 2002,
recante l’approvazione delle direttive ai Comuni circa
l’applicazione della Legge Regionale n.1/2000; il
rilascio del visto di conformità regionale allo
strumento di intervento per l’apparato distributivo del
Comune di Marcianise nel BURC n.56 del 1° dicembre 2003;
il piano di lottizzazione convenzionata relativo al
Centro Commerciale Caravita Sirignano pubblicato nel
Bollettino Ufficiale della regione Campania n.31 del 20
giugno 2005) e la conoscenza in fatto da parte della
legale rappresentante della Capri 2 s.r.l., evincibile
dalla partecipazione della legale rappresentante ad un
evento (una tavola rotonda tenutasi nell’aprile 2004)
nella quale si sarebbe fatto riferimento all’apertura di
un Outlet nel territorio del Comune di Marcianise.
Il Tribunale osserva che, tenuto
conto della ratio sottesa alla disciplina di cui
all’art.21 Legge TAR (vigente all’epoca
dell’instaurazione del presente giudizio e in larga
parte riprodotto nel’art.41 c.p.a.), in mancanza di
specifici atti individuali di partecipazione di notizia
(notificazione o comunicazione) e in considerazione
dell’avvenuta pubblicazione sul bollettino regionale
solo di alcuni atti, peraltro non tutti immediatamente
ricollegabili al procedimento amministrativo che ha dato
luogo al rilascio dei titoli edilizi ed annonari
necessari per l’apertura del centro commerciale de quo
(è il caso della delibera regionale n.4474 del 11
ottobre 2002 e dell’approvazione del SIAD del Comune di
Marcianise) e altri risalenti nel tempo e contenenti
solo ‘in nuce’ il progetto del futuro centro commerciale
(piano convenzionato di lottizzazione), gli elementi
indicati non sono conclusivi nel senso di ritenere che i
ricorrenti avessero la piena conoscenza dell’apertura di
un centro commerciale con le dimensioni e le
caratteristiche di quello poi effettivamente realizzato.
Né tale ‘piena conoscenza’ può dirsi essersi realizzata
all’esito di una tavola rotonda cui abbia partecipato la
rappresentante legale dell’associazione ricorrente,
trattandosi solo di una deduzione, non suffragata di
elementi oggettivi, delle difesa della parte
controinteressata. Di contro, deve farsi applicazione in
questa sede, piuttosto che della disciplina dettata dal
codice dei contratti pubblici di cui all’art.243 bis e
dal codice del processo amministrativo agli artt.119 e
120, invocata dalla parte controinteressata, dei canoni
ermeneutici elaborati dalla giurisprudenza
amministrativa nell’interpretazione della espressione
“piena conoscenza”, per l’evidente analogia sussistente,
in materia di impugnativa di titoli edilizi: «Al fine
della decorrenza del termine per l'impugnazione di una
concessione edilizia rilasciata a terzi, l'effettiva
conoscenza dell'atto si verifica quando la costruzione
realizzata rivela in modo certo ed univoco le essenziali
caratteristiche dell'opera e l'eventuale non conformità
della stessa al titolo o alla disciplina urbanistica,
con la conseguenza che in mancanza di altri ed
inequivoci elementi probatori il termine decorre non con
il mero inizio dei lavori, ma con il loro completamento
a meno che non venga provata una conoscenza anticipata o
si deducano censure di assoluta inedificabilità
dell'area o analoghe censure, nel qual caso risulta
sufficiente la conoscenza dell'iniziativa in corso» (ex
multis, cfr. Consiglio Stato , sez. IV, 10 dicembre 2007
, n. 6342).
Ad avviso del Tribunale, non può
revocarsi in dubbio come, nel caso di specie, in
considerazione dell’incontestata rilevanza delle
dimensioni del centro commerciale in parola, la
percezione di un’azione amministrativa svoltasi in
pregiudizio dei propri interessi (nei termini che
innanzi si preciseranno in tema di delibazione della
legittimazione e dell’interesse a ricorrere) sia venuta
in essere per i ricorrenti solo quando la struttura sia
stata completata, sia risultata interamente visibile e
prossima all’apertura.
Per i rilievi esposti, il ricorso
non può, perciò, considerarsi tardivo.
Le parti resistenti hanno anche
contestato la legittimazione a ricorrere degli istanti,
deducendo l’insussistenza di una posizione qualificata e
differenziata in capo agli stessi rispetto alla
prospettata lesione di interessi giuridicamente
rilevanti scaturente dagli atti conclusivi del
procedimento che ha dato luogo all’apertura del centro
commerciale in parola.
Ritiene il Tribunale che la
legittimazione ad agire vada affermata sia per
l’Associazione Dettaglianti Tessili – Abbigliamento –
Pelleteria e P.M.I. sia per i ricorrenti che hanno agito
uti singuli, trovandosi tutti nella indicata posizione
qualificata e differenziata alla stregua dei canoni
ermeneutici che la giurisprudenza amministrativa è
andata elaborando negli ultimi anni, proprio in
relazione a fattispecie di “apertura di centri
commerciali”: «l'apertura di un nuovo centro commerciale
di vendita all'ingrosso legittima la proposizione del
ricorso da parte degli operatori commerciali che da
tempo avevano acquisito una posizione stabile nel
relativo mercato, essendo irrilevante che relativi
esercizi siano ubicati in Comuni diversi, atteso il loro
interesse a contrastare lo svolgimento di un'attività
economica potenzialmente concorrenziale in ragione della
comune natura dei prodotti offerti alla clientela, che
potrebbe essere attratta dalla vicinanza del nuovo
insediamento» (Consiglio Stato , sez. IV, 08 marzo 2011
, n. 1423); «Ai fini della verifica dello stabile
collegamento territoriale tra esercizi commerciali,
l'esistenza di un grande Centro commerciale, che accorpa
111 esercizi, posto a circa 2 km. da quello del
ricorrente, è potenzialmente in grado di ridurre il
flusso di clienti di quest'ultimo o addirittura di
determinarne la chiusura, per cui la distanza indicata e
la collocazione in altro comune viciniore dell'esercizio
commerciale di chi agisce non sono di impedimento al
riconoscimento della legittimazione a ricorrere» (T.A.R.
Abruzzo L'Aquila, 25 agosto 2006 , n. 649).
Nel caso di specie, proprio per le
già ricordate dimensioni del centro commerciale in
parola e per la ubicazione dello stesso in prossimità di
un nodo stradale di massima importanza (Autostrada A1
Napoli-Roma, collegamenti viari con le aree provinciali
di Napoli, Caserta e Benevento, cfr. sintesi non tecnica
della “valutazione di impatto ambientale per la
costruzione un centro outlet ubicato nel territorio
comunale di Marcianise, nella produzione di parte
ricorrente) non può dubitarsi che sia l’ente
esponenziale dei commercianti al dettaglio del settore
tessile sia i singoli dettaglianti possano vantare una
posizione soggettiva, avente ad oggetto l’interesse a
conservare la propria quota di mercato, potenzialmente
lesa dalla realizzazione di una struttura commerciale di
grande impatto sul mercato, per il numero di esercizi
contenuti in essa e per la politica dei prezzi in essa
praticata (il centro in questione è costituito da un
insieme di spacci aziendali o outlet, dove le aziende
pongono in vendita, a prezzi notevolmente ribassati
rispetto a quelli correnti di mercato, merce di
precedenti stagioni di vendita o, in alcuni casi, merce
specificamente prodotta per il mercato degli outlet).
Quanto, poi, all’interesse a
ricorre, il Tribunale osserva, in via generale e secondo
l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria, che «nel nostro
sistema di giurisdizione soggettiva, la verifica della
legittimità dei provvedimenti amministrativi impugnati
non va compiuta nell’astratto interesse generale, ma è
finalizzata all’accertamento della fondatezza della
pretesa sostanziale fatta valere, ritualmente, dalla
parte attrice» (Cons. Stato, ad. plen., 7 aprile 2011
n.4).
Facendo applicazione di questo
principio al caso di specie, in cui parte ricorrente
impugna tutto il complesso procedimento che ha condotto
all’apertura del centro commerciale in parola
(disciplinato dalla Legge Regionale n.1/2000 e dei
criteri di applicazioni di cui alla Delibera di Giunta
Regionale n.4474/2002) e, perciò, sia atti preparatori a
valenza urbanistico-commerciale (approvazione del SIAD
del Comune di Marcianise), a valenza urbanistica
(approvazione del piano convenzionato di lottizzazione),
a valenza edilizia (permesso di costruire e relativa
variante), a valenza urbanistico-ambientale (VIA) e
commerciale (autorizzazione commerciale ed atti ed
attività ad essa connesse), il Collegio ritiene che lo
scrutinio circa i caratteri di personalità, inerenza
diretta e attualità dell’interesse a ricorrere abbia
esito positivo esclusivamente con riguardo alle
doglianze relative agli atti ampliativi di natura
commerciale, ma non anche per quelli di competenza
paesistica o urbanistica-edilizia e ciò in piena
condivisione di quanto già statuito da altri giudici
amministrativi: «in tema di impugnazione del
provvedimento autorizzativo all'apertura di un centro
commerciale da parte di un centro già esistente, e
quindi concorrente, le censure propriamente urbanistiche
sono inammissibili per carenza d'interesse. Infatti, ai
fini dell'ammissibilità dell'impugnazione di
provvedimenti urbanistici, è necessario che la parte
ricorrente deduca interessi omogenei a quelli cui tali
norme sono poste a presidio. La giurisprudenza,
nell'affermare il suddetto principio, lo tempera
ammettendo la legittimazione di chi faccia valere
interessi anche di natura commerciale o comunque
differenti da quelli propriamente urbanistici, purché
rigorosamente radicati nella zona, ossia avvinti da un
nesso di vicinitas topografica e sostanziale alla
medesima area nella quale si sarebbe realizzata la
trasformazione urbanistica illegittima di cui le parti
si dolgono» (T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 27 ottobre
2010 , n. 4237).
In definitiva, vanno espunte per
inammissibilità tutte le doglianze dedotte nel gravame,
nella articolazione del ricorso principale e dei ricorsi
per motivi aggiunti, concernenti i provvedimenti di
ambito urbanistico-edilizio per difetto dell’elemento
della vicinitas, della contiguità spaziale, il quale
solo rende apprezzabile la prospettata lesione di un
interesse legittimo scaturente dalla trasformazione
asseritamente illegittima del territorio (cfr. T.A.R.
Puglia Lecce, sez. III, 27 gennaio 2011 , n. 158: «nella
materia edilizia, e specificatamente in relazione alla
posizione dei terzi rispetto al rilascio di titoli "ad
aedificandum", sono legittimati all'impugnazione coloro
che possono lamentare una pregiudizievole alterazione
del preesistente assetto urbanistico ed edilizio per
effetto della realizzazione dell'intervento controverso;
per l'individuazione delle posizioni legittimanti, in
applicazione del criterio della cd. "vicinitas", va
riconosciuta la sussistenza della legittimazione per il
fatto stesso che il terzo si trovi in una situazione di
stabile collegamento con la zona interessata dalla
costruzione, la quale radica una posizione di interesse
differenziata rispetto a quella posseduta dal "quisque
de populo"»). Il ricorso principale e i ricorsi per
motivi aggiunti vanno perciò dichiarati in parte
inammissibili, quanto ai motivi diretti a contestare
l’illegittimità del permesso di costruire e della
variante di questo (perciò, ad esempio, tutte le
doglianze concernenti la sostituzione delle aree a verde
con i parcheggi a raso in luogo di quelli interrati,
quelle inerenti il rilascio della VIA, quelle incentrate
sull’enorme impatto del centro commerciale in parole sul
contiguo asse viario), non potendo nessuno dei
ricorrenti, tutti facenti capo, quanto alla sede e allo
svolgimento della propria attività commerciale, alla
città di Napoli vantare un interesse apprezzabile - e
tutelabile in sede giudiziale - alla corretta e
legittima edificazione.
Vanno, perciò, ammesse alla
delibazione di merito solo le censure inerenti titoli
autorizzatori di natura commerciale. Queste si rivelano
tutte infondate, alla luce della documentazione offerta
dalle parti o a seguito delle ordinanze istruttorie
emesse dal Tribunale.
La difesa di parte istante lamenta,
in particolare, che l’autorizzazione commerciale in
favore della controinteressata sia stata
illegittimamente rilasciata sia perché vi sarebbe stata
una unica conferenza di servizi, una proroga della
stessa al di fuori delle condizioni richieste dalla
legge, sia perché sarebbe mancato il requisito della
contestualità tra il titolo annonario e quello edilizio
oltre che la corrispondenza tra questi. Quasi tutte
queste censure sono state formulate nell’atto
introduttivo in termini generici e dubitativi (secondo
l’espressione usata dalla stessa difesa di parte
ricorrente, sono state formulate “al buio” in difetto di
una compiuta conoscenza dei singoli atti) e solo
successivamente, mediante memorie e motivi aggiunti,
sviluppate.
Quanto alla prima censura, circa
l’unicità della conferenza di servizi e il fatto che
questa si sia pronunciata su un progetto che in seguito
ha avuto notevoli cambiamenti (quinto motivo si ricorso
dell’atto introduttivo), il Tribunale rileva che le
modificazioni, invero, di un certo rilievo intervenute
nel progetto hanno riguardato l’’aspetto edilizio della
struttura a realizzarsi (sostituzione dei previsti
parcheggi interrati con i parcheggi a raso e scomparsa
di area destinata a verde attrezzato, ampliamento della
struttura, diminuzione degli spazi a uso pubblico, ecc.)
sicché, per i motivi già esposti, non sussiste
l’interesse personale e diretto dei ricorrenti a dolersi
della eventuale illegittimità del procedimento. Quanto
alla prospettata illegittimità della proroga
dell’autorizzazione commerciale (primo e secondo motivo
del ricorso principale, primo motivo del ricorso per
motivi aggiunti depositati in data 3 agosto 2010) è a
dirsi, a nulla rilevando eventuali aggiunte o correzioni
a mano presenti sull’atto (rispetto alle quali parte
ricorrente, pur segnalandole, non ha indicato alcuna
rilevante attitudine lesiva) che questa, emanata con
atto n.73bis del 21.12.2009, è intervenuta
tempestivamente nel termine di mesi 18 dal rilascio
della precedente autorizzazione n.73 del 23 giugno 2008
e risulta giustificata, seppure con motivazione per
relationem in relazione all’istanza del 6 ottobre 2009
(prot. 15931) da alcuni inconvenienti occorsi in corso
di realizzazione della struttura (sospensione dei lavori
ordinata dallo Sportello Unico delle Attività Produttive
su richiesta della Soprintendenza per i beni
architettonici e paesistici delle Province di Caserta e
Benevento; ritardo dell’Enel nell’eliminazione di un
cavo aereo; la particolare incidenza delle
precipitazioni meteoriche durante i mesi invernali tra
il 2008 e il 2009).
Del pari sono destituite di
fondamento le censure inerenti la mancata contestualità
del titolo annonario e di quello edilizio che,
diversamente da quanto opinato dalla difesa attorea,
oltre che dar luogo ad una mera irregolarità non
invalidante, non va intesa in termini rigorosi, di
perfetta sincronia, ma esclusivamente di contiguità
temporale e di coordinamento tra i due atti, che, nel
caso di specie, non può affermarsi del tutto carente:
l’autorizzazione commerciale è stata rilasciata in data
23 giugno 2008 e prorogata in data 21 dicembre 2009; il
permesso di costruire è stato rilasciato nel 2007
(n.349/2007) e la relativa variante in data 4 luglio
2008 (n.437/2008). La ratio del requisito di
contestualità di cui all’art.14, 4° comma, L.R. 1/2000
è, infatti, quella di evitare la realizzazione di
strutture edilizie non utilizzabili per carenza dei
titoli paesistico-edilizi o, viceversa, il rilascio di
autorizzazioni commerciali in riferimento a cespiti non
realizzabili per contrasto con la disciplina
urbanistico-edilizia. Evenienza che nel caso di specie
non si è prospettata in fatto neppure come eventuale.
Riguardo, infine, alla diversità di
quanto autorizzato in ambito commerciale e quanto
assentito in sede paesistico-edilizio, con la
prospettata necessità di una nuova autorizzazione
commerciale ai sensi del combinato disposto degli artt.9
D.Lgs. n.114/98 e art.5, comma 2, della L.R. Campania
n.1/2000 (quinto motivo del ricorso principale), il
Tribunale osserva che nessuna delle modifiche
intervenute nell’originario progetto (elencate alle
pagg.6 e 7 del ricorso introduttivo), appare sicuramente
riconducibile a quelle elencate dal richiamato art.5,
comma 2, della L.R. Campania n.1/2000 («Vanno valutate
alla stregua di nuove aperture:a) la realizzazione di
una nuova struttura; b) l'ampliamento dimensionale di
una media struttura esistente oltre i valori massimi di
superficie previsti per le medie strutture di vendita,
in relazione alla classe del comune in cui è
localizzata;
c) l'ampliamento dimensionale di
una grande struttura di vendita di categoria inferiore
che comporti il superamento dei limiti dimensionali
minimi previsti per le strutture di categoria superiore;
d) l'aggiunta merceologica di un intero settore, di cui
all'art. 5, comma 1, del D.L.vo 114/98, precedentemente
non autorizzato;e) l'accorpamento di due o più esercizi
commerciali in un'unica struttura di vendita; f) la
rilocalizzazione in un comune diverso da quello in cui
era autorizzata la preesistente struttura) , di tal che
deve ritenersi erronea la censura attorea circa
l’insufficienza dell’originario titolo autorizzatorio e
la necessità di un nuovo titolo autorizzatorio.
Per i rilievi esposti, il gravame
complessivamente considerato, nell’articolazione del
ricorso principale e dei ricorsi per motivi aggiunti, va
in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto.
Sussistono giusti motivi di equità, in considerazione
della complessità della controversia e in ragione della
soccombenza parziale delle parti resistenti e
controinteressata sulle questioni pregiudiziali di rito,
per compensare tra le parti le spese di giudizio in
ragione della metà, ponendosi l’altra metà a carico
della parte ricorrente e a favore delle resistenti e
della controinteressata in applicazione della regola
della soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo
Regionale della Campania (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul
ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato da
motivi aggiunti, in parte lo dichiara inammissibile e in
parte lo rigetta.
Condanna parte ricorrente al
rimborso, in favore delle parti resistenti e
controinteressata, delle spese di giudizio in ragione
della metà, metà che liquida per ciascuna di esse in
€.1.500,00# (euro millecinquecento/00).
Compensa le spese di giudizio per
la restante metà.
Ordina che la presente sentenza sia
eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera
di consiglio del giorno 7 luglio 2011 con l'intervento
dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Paolo Carpentieri, Consigliere
Ida Raiola, Primo Referendario,
Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/09/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3,
cod. proc. amm.) |
