|
-
di Gianmario Palliggiano -
L’Osservatorio nasce da una
collaborazione tra l 'Università "Luiss-Guido Carli" di
Roma e Guida al Diritto, a pochi mesi dall’entrata in
vigore del Codice del processo amministrativo, per
seguirne l’attuazione in giurisprudenza e lo studio da
parte della dottrina.
L’Osservatorio - realizzato
nell’ambito del Centro di ricerca sulle amministrazioni
pubbliche “Vittorio Bachelet” - è aperto a docenti e
ricercatori universitari, magistrati del Consiglio di
Stato e dei Tar, magistrati della Corte di Cassazione,
avvocati di Stato e del libero foro. L’osservatorio
opera con un comitato di coordinamento, un nucleo di
collaboratori stabili e gruppi di ricerca istituiti per
l’approfondimento di temi specifici. Per eventuali
segnalazioni di sentenze sull'applicazione del Codice,
con la specificazione del
principio giuridico in esse
contenuto, può essere utilizzato il seguente indirizzo
osservatoriocpa@luiss.it.
Rinviato alla Consulta il termine
di decadenza per l'azione risarcitoria
di Gianmario Palliggiano
Il Tar Sicilia, sede di Palermo,
con l’ordinanza 1628 del sollevato la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 30, comma 5,
del codice del processo amministrativo, nella parte in
cui sottopone l’azione risarcitoria per lesione di
interessi legittimi al termine di decadenza di
centoventi giorni.
Sul punto, l’articolo 30 del Cpa ha
adottato una soluzione di compromesso nel tentativo di
superare lo scontro, in atto all’epoca dell’entrata in
vigore del codice, tra giudice ordinario e giudice
amministrativo. Il primo, propenso ad ammettere l'azione
risarcitoria pura, cioè in alcun modo sottoposta o
comunque collegata al preventivo annullamento,
giurisdizionale o in autotutela, dell'atto
amministrativo all’origine del danno. Il secondo,
invece, arroccato a difesa del legame pregiudiziale tra
azione di annullamento e azione di risarcimento.
Quest’ultima, una volta ammessa dalle corti
amministrative, era concepita come mero strumento di
integrazione dell’azione di annullamento dell’atto, allo
scopo di attribuire una tutela completa al soggetto leso
da attività illegittima della Pa.
Il compromesso consiste in ciò,
l’articolo 30 ha ammesso l'azione risarcitoria autonoma,
ma l'ha assoggettata ad un breve termine di decadenza,
120 giorni. Per le azioni di risarcimento del danno da
attività illegittima dell’amministrazione, il comma 3
dell’articolo 30, Cpa prescrive, infatti, che: “La
domanda di risarcimento per lesione di interessi
legittimi è proposta entro il termine di decadenza di
centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto
si è verificato ovvero dalla conoscenza del
provvedimento se il danno deriva direttamente da
questo”. Il termine di decadenza è inoltre posticipato
nel caso in cui sia proposta l’azione di annullamento;
il comma 5 dell’articolo 30 sancisce, infatti, al
riguardo che nel caso in cui sia stata proposta azione
di annullamento la domanda risarcitoria può essere
formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a
centoventi giorni dal passaggio in giudicato della
relativa sentenza (questa previsione è il frutto del
chiaro suggerimento fornito da Adunanza Plenaria del 22
ottobre 2007 n. 12, volto a “stimolato” l’esercizio
dell’azione).
Rilevante poi la previsione,
contenuta al menzionato comma 3, che introduce
l’eventualità di ridurre o, al limite, escludere il
risarcimento, nel caso in cui non sia stata proposta
preventivamente l'azione di annullamento.
Con riferimento ad un caso
precedente l’entrata in vigore del codice, l’Adunanza
plenaria del Consiglio di Stato n. 3 del 23 marzo
ritenuto ammissibile la domanda di risarcimento del
danno presentata in via autonoma dall’impugnazione del
provvedimento illegittimo, ritenuto lesivo. Tuttavia, ha
considerato che, ai sensi dell'articolo 30, comma 3, del
Dlgs 104 del 'omessa attivazione degli strumenti di
tutela previsti dall’ordinamento costituisce, nel quadro
del comportamento complessivo delle parti, elemento
valutabile, alla stregua dei principi di buona fede e
solidarietà, sanciti dall’articolo 1175 Cc, per
escludere o attenuare il danno evitabile con l’ordinaria
diligenza. Ebbene, che la soluzione di compromesso non
fosse soddisfacente, è dimostrato dalla recente
ordinanza del Tar Sicilia Palermo n. 1268 del 7
settembre 2011 che – nel sollevare la questione di
costituzionalità dell’articolo 30, comma 5, Cpa per
irragionevole compressione del diritto di difesa in
giudizio della parte danneggiata (violazione degli
articoli 3, 24, 103 e 113 della Costituzione) – ha
scoperto uno dei punti deboli del codice.
È nota e condivisibile la ragione
dell’esistenza di termini di decadenza previsti per
l’annullamento di atti giuridici emanati da poteri
pubblici e da soggetti privati: l’esigenza di garantire
certezza del diritto e stabilità dei rapporti giuridici.
L’atto amministrativo è destinato a regolare infatti un
assetto di interessi rilevante anche sul piano
meta-individuale e degli interessi pubblici, circostanza
che rende allora insopportabile una condizione precaria
perché esposta ad un’azione caducatoria per un arco
temporale eccessivamente lungo.
Queste esigenze sono però estranee
all’azione risarcitoria. Chiarisce, al riguardo, il Tar
Palermo che “l’esposizione del debitore, pubblico o
privato, alla domanda di risarcimento non incide
minimamente sulla dinamica dei rapporti giuridici di cui
lo stesso soggetto è titolare, né sulla certezza delle
situazioni e posizioni giuridiche correlate, rilevando
solo sul piano della reintegrazione patrimoniale dello
spostamento di ricchezza conseguente all’illecito”.
L’argomento è delicato e la
risposta che sull’argomento fornirà la Corte
costituzionale è destinata, in ogni caso, ad imprimere
un punto di svolta sul principio di effettività della
tutela processuale nei confronti della pubblica
amministrazione.
La massima
Tar Sicilia - Palermo, sezione I -
Ordinanza 7 settembre 2011 n. 1628 - Pres. D’Agostino,
Est. Tulumello - Costa (Avv.ti Licata e Ribaudo) c.
Ministero della Salute (Avv.ra Stato) - (solleva
q.l.c.).
Giustizia amministrativa -
Risarcimento dei danni - Azione di annullamento – azione
di condanna previsione termine di decadenza – questione
legittimità costituzionale – (articolo 30, comma 5,
c.p.a.)
È rilevante e va sollevata la
questione di legittimità costituzionale dell’articolo
30, comma 5, del Dlgs 2 luglio 2010, n. 104 (codice del
processo amministrativo), in relazione agli articoli 3,
24, 103 e 113 della Costituzione, nella parte in cui
prevede, per la proposizione di una azione risarcitoria
nei confronti della P.A., un termine decadenziale di
centoventi giorni dall’avvenuta formazione del giudicato
di annullamento.
|
