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Il Consiglio di Stato ha formulato
un parere sostanzialmente negativo in merito al
regolamento recante la tabella delle menomazioni
dell'integrità psico-fisica comprese tra dieci e cento
punti di invalidità (indicate dall'art. 138 del codice
delle assicurazioni).
L'esigenza di applicazione di un
unico parametro di riferimento per la liquidazione del
danno biologico è stata condivisa, ma il Consiglio di
Stato ha rilevato diversi profili critici.
In primo luogo è stato evidenziato
che nel testo del regolamento vengono contemplate anche
le lesioni dal 1% al 9% di IP, il che comporterebbe una
modifica dello schema esaminato (con richiamo dell'art.
139 del codice delle assicurazioni ed abrogazione del
decreto interministeriale che disciplina attualmente
detta materia).
In secondo luogo il Consiglio di
Stato ha criticato il testo in quanto la progressione
dei coefficienti moltiplicatori ivi prevista - con
particolare riferimento all'incidenza della menomazione
sugli aspetti dinamico-relazionali - non risponde a
quanto stabilito dal citato art. 138 del d.lgs. n.
209/2005 (per la mancanza di un criterio di crescita
"più che proporzionale" della sequenza dei coefficienti
moltiplicatori rispetto all’aumento dei punti di
invalidità).
In terzo luogo il Consiglio di
Stato ha criticato l'applicazione di un'unica tabella
limitata ai soli sinistri stradali (anche se sul punto
la Corte di Cassazione, con la pronuncia n. 12408/2011,
aveva fornito una motivazione a giustificazione della
disparità di trattamento).
Da ultimo il Consiglio di Stato ha
auspicato l'applicazione di una disciplina transitoria
(assente nello schema di regolamento) atta a chiarire
che lo stesso si applica a tutte le fattispecie
risarcitorie non ancora definite, anche ove l’evento
dannoso si sia già verificato al momento di entrata in
vigore del regolamento stesso.
Le indicazioni del Consiglio di
Stato vanno ad aggiungersi alla mozione (approvata dal
Parlamento) con la quale è stato chiesto il ritiro del
decreto sulla c.d. tabella unica.
L'auspicio, dunque, è che il
legislatore provveda a rivedere e riformulare le tabelle
di legge dal 10% al 100% (anche per ciò che concerne,
aggiungo, le poche e poco precise indicazioni in merito
alla valutazione medico legale delle menomazioniQuanto
ai coefficienti parametrici indicati nella tabella dei
valori economici contemplata nell’allegato III, la
Sezione osserva che la progressione dei coefficienti
moltiplicatori ivi prevista non sembra rispondere a
quanto stabilito dall’art. 138, comma 2, lett. c) del
d.lgs. n. 209/2005.
Con tale ultima norma il
legislatore ha disposto che la tabella unica nazionale
venga redatta secondo alcuni criteri, tra cui quello in
forza del quale l’incidenza della menomazione sugli
aspetti dinamico-relazionali della vita del danneggiato
cresca in modo più che proporzionale rispetto
all’aumento percentuale assegnato
ai postumi.
Ebbene, se si esamina la sequenza
dei coefficienti moltiplicatori previsti nella tabella,
ci si avvede che essa non sembra rispettare il criterio
della crescita più che proporzionale rispetto
all’aumento dei punti di invalidità.
Va evidenziato che la tavola dei
coefficienti moltiplicatori del punto riporta, per i
punti da 1 a 9, i coefficienti da 1 a 2,30 in conformità
a quanto previsto dall’art. 139, comma 6, del citato
d.lgs. n. 209 del 2005, ma, rispetto al coefficiente
2,30 i coefficienti successivi sono sì cresciuti, ma in
misura che appare non più che proporzionale, come invece
la legge impone.
Tali osservazioni vengono svolte
dalla Sezione in via collaborativa e nel pieno rispetto
della discrezionalità tecnica che compete
all’Amministrazione; ciò che si vuole evidenziare è che
un eventuale scostamento del testo regolamentare dal
criterio previsto espressamente dalla legge
autorizzativa provocherebbe con molta probabilità la
disapplicazione della norma regolamentare da parte del
giudice civile investito dalla domanda risarcitoria, con
conseguente inutilità dell’esercizio della potestà
normativa in esame.
Numero
04209/2011 e data 17/11/2011
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 8 novembre 2011
NUMERO AFFARE 04318/2011
OGGETTO:
Ministero della salute.
Schema di regolamento recante tabella delle
menomazioni all’integrità
psicofisica comprese tra 10 e 100 punti di
invalidità, ai sensi dell’art. 138
del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209.
LA SEZIONE
Vista la relazione trasmessa con nota n. prot.
21122 del 15 settembre
2011, con la quale il Ministero della salute ha
chiesto il parere del
Consiglio di Stato sull'affare consultivo in
oggetto;
esaminati gli atti e udito il relatore consigliere
Alessandro Botto;
Premesso
Il Ministero della salute chiede il parere di
questo Consesso sullo
schema di regolamento recante la tabella delle
menomazioni alla
integrità psico-fisica comprese tra dieci e cento
punti di invalidità e
relativa quantificazione economica sulla base di
indici moltiplicatori e
correttivi.
Riferisce il Ministero che la monetizzazione dei
danni conseguenti ad
incidente stradale non avviene in modo uniforme su
tutto il territorio
nazionale, essendo dipendente dalle tabelle
elaborate da ciascun
tribunale. Ciò comporta una ingiustificata
disparità di trattamento a
svantaggio dei danneggiati da sinistri avvenuti
nelle circoscrizioni dei
tribunali che adottano criteri più restrittivi.
Al fine di porre rimedio a tale stato di cose la
legge 5 marzo 2001, n. 57
(disposizioni
in materia di apertura e regolazione dei mercati)
ha
disciplinato la materia della valutazione
medico-legale del danno
derivante da incidenti stradali ed ha previsto in
proposito l’emanazione
di una tabella unica, valida su tutto il
territorio nazionale, della
menomazioni all’integrità psicofisica e del
relativo valore percentuale e
pecuniario, poi adottata con decreto del Ministro
della sanità, del
Ministro del lavoro e della previdenza sociale e
del Ministro
dell’industria, del commercio e dell’artigianato
del 3 luglio 2003,
pubblicata sulla G.U. 11 settembre 2003 n. 211
(per le menomazioni
comprese tra 1 e 9 punti di invalidità)..
Aggiunge l’Amministrazione riferente che il
sistema risulta poi
completato dalla legge 12 dicembre 2002, n. 273 (misure
per favorire
l’iniziativa privata e lo sviluppo della concorrenza)
che, all’art. 23, ha
previsto un’ulteriore tabella unica delle
menomazioni al’integrità psicofisica
comprese tra 10 e 100 punti di invalidità, da
emanarsi con decreto
del Ministro della Salute, del Ministro del lavoro
e delle politiche sociali,
del Ministro delle attività produttive e del
Ministro della giustizia.
Peraltro il successivo d.lgs. 7 settembre 2005 n.
209 (codice delle
assicurazioni private) ha abrogato il citato art.
23 della legge n.
273/2002, trasfondendo il relativo contenuto
nell’art. 138.
Afferma il Ministero della salute che, al fine di
predisporre la tabella in
questione, è stata istituita una commissione di
studio, che ha visto la
partecipazione dei rappresentanti dei dicasteri
interessati, dell’Inail,
dell’Ania, nonché di esperti di medicina legale ed
è stata
successivamente integrata anche dai rappresentanti
delle associazioni
dei familiari e vittime della strada e
dell’Osservatorio della Lega italiana
dei diritti dell’uomo.
Aggiunge l’Amministrazione che la predetta
commissione ha completato
i propri lavori in data 12 dicembre 2005, e che il
relativo elaborato è
stato trasmesso al Ministero dello sviluppo
economico ai fini della
definizione dei valori pecuniari da assegnare ai
vari punti di invalidità;
quest’ultimo Ministero, poi, ha trasmesso la
documentazione elaborata
al Ministero riferente in data 1 febbraio 2006.
Di seguito sono stati acquisiti i pareri
favorevoli alla prosecuzione
dell’iter dello schema di regolamento del
Ministero del lavoro e delle
politiche sociali, del Ministero dello sviluppo
economico e del Ministero
della giustizia.
Infine, il Consiglio dei ministri ha approvato lo
schema di regolamento in
esame nella riunione del 3 agosto 2011.
Quanto all’articolato sottoposto al parere di
questo Consesso, osserva
l’Amministrazione riferente che esso risulta
costituito da un articolo
unico, che rinvia alle allegate tabelle:
1.la tabella di cui al comma 1, lett. a),
concernente le menomazioni alle
integrità psicofisiche comprese tra 10 e 100 punti
di invalidità;
2.la tabella di cui al comma 1, lett. b),
concernente il valore pecuniario
da attribuire ad ogni singolo punto di invalidità.
Considerato:
Con lo schema di regolamento in esame il Governo
intende porre
rimedio alle distorsioni che si verificano
attualmente in materia di
risarcimento dei danni non patrimoniali (di non
lieve entità) derivanti da
incidenti stradali. Infatti, la prassi dei
tribunali italiani a tal fine fa
riferimento a differenti tabelle parametriche,
autonomamente elaborate
dai singoli uffici giudiziari, con evidenti
effetti distorsivi sul piano della
entità dei risarcimenti accordati per analoghe
menomazioni.
Tale esigenza appare sicuramente condivisibile e
coerente con le
esigenze ordinamentali di parità di trattamento
tra situazioni analoghe,
nonché in linea con i più recenti arresti
giurisprudenziali della Corte di
Cassazione, la quale ha avuto modo di affermare
che la liquidazione del
danno non patrimoniale alla persona da lesione
all’integrità psicofisica
presuppone l’adozione da parte di tutti i giudici
di merito di parametri di
valutazione uniformi (Cass., III, 7 giugno 2011 n.
12408).
Il testo all’uopo predisposto, poi, appare
correttamente elaborato sotto il
profilo procedimentale e dell’acquisizione degli
atti di concerto tra i
Ministeri indicati nella norma di legge che
autorizza l’intervento
regolamentare in esame, ossia l’art. 138, commi 1
e 2, del d.lgs. n.
209/2005, salvo che per la compilazione del
documento di sintesi
dell’analisi d’impatto della regolamentazione, non
allegato agli atti.
Ciò premesso, in relazione al contenuto dello
schema di regolamento in
esame, la Sezione ritiene di dover esprimere le
considerazioni che
seguono.
a) Innanzitutto la Sezione evidenzia che il testo
dello schema, sia
nell’intestazione, sia nel contenuto dell’art. 1,
sembra far riferimento alle
sole lesioni di non lieve entità, ossia a quelle
comprese tra i 10 e i 100
punti di invalidità, in attuazione del citato art.
138, commi 1 e 2, del
d.lgs. m. 209/2005. In realtà, invece, nella
tabella allegata, relativa ai
coefficienti moltiplicatori del punto di
invalidità, vengono contemplate
anche le lesioni di lieve entità, comprese tra 1
punto e 9 punti di
invalidità, attualmente disciplinate dal Decreto
interministeriale del 3
luglio 2003. A ciò si aggiunga che anche la
tabella delle menomazioni
(Allegato II) indica, per talune di esse, valori
variabili con un minimo
inferiore a 10.
In proposito, la Sezione rileva che l’art. 139
dello stesso d.lgs. n.
209/2005 prevede una nuova disciplina
regolamentare delle
conseguenze risarcitorie non patrimoniali delle
lesioni di lieve entità,
caratterizzata da un modello procedimentale del
tutto analogo a quello
contemplato dal precedente art. 138 per le
conseguenze risarcitorie
(sempre non patrimoniali) relative alle lesioni di
non lieve entità (ossia
comprese tra i 10 e i 100 punti di invalidità).
Ne consegue che l’avvenuta inclusione nella
tabella parametrica di
riferimento allegata allo schema di regolamento in
esame anche delle
lesioni di lieve entità, sembra denotare la
volontà del Governo di
esercitare in questa sede anche la potestà
regolamentare prevista
dall’art. 139 del d.lgs. n. 209/2005; se questo è
l’effettivo intento del
Governo occorre, peraltro, che venga modificato lo
schema in esame,
nel senso di ricomprendere, nella intitolazione,
nelle premesse, nel testo
(composto di un unico articolo) e nella tabella di
cui all’allegato III, il
richiamo anche delle lesioni di lieve entità e
della relativa disciplina
legislativa, ossia l’art. 139 più volte citato. In
via contestuale dovrà
anche essere prevista l’abrogazione del decreto
interministeriale che
attualmente disciplina tale ultima materia.
b) Quanto ai coefficienti parametrici indicati
nella tabella dei valori
economici contemplata nell’allegato III, la
Sezione osserva che la
progressione dei coefficienti moltiplicatori ivi
prevista non sembra
rispondere a quanto stabilito dall’art. 138, comma
2, lett. c) del d.lgs. n.
209/2005.
Con tale ultima norma il legislatore ha disposto
che la tabella unica
nazionale venga redatta secondo alcuni criteri,
tra cui quello in forza del
quale l’incidenza della menomazione sugli aspetti
dinamico-relazionali
della vita del danneggiato cresca in modo più che
proporzionale rispetto
all’aumento percentuale assegnato ai postumi.
Ebbene, se si esamina la sequenza dei coefficienti
moltiplicatori previsti
nella tabella, ci si avvede che essa non sembra
rispettare il criterio della
crescita più che proporzionale rispetto
all’aumento dei punti di invalidità.
Va evidenziato che la tavola dei coefficienti
moltiplicatori del punto
riporta, per i punti da 1 a 9, i coefficienti da 1
a 2,30 in conformità a
quanto previsto dall’art. 139, comma 6, del citato
d.lgs. n. 209 del 2005,
ma, rispetto al coefficiente 2,30 i coefficienti
successivi sono sì cresciuti,
ma in misura che appare non più che proporzionale,
come invece la
legge impone.
Tali osservazioni vengono svolte dalla Sezione in
via collaborativa e nel
pieno r ispet to del la discrezional i tà tecnica
che compete
all’Amministrazione; ciò che si vuole evidenziare
è che un eventuale
scostamento del testo regolamentare dal cr i ter
io previsto
espressamente dalla legge autorizzativa
provocherebbe con molta
probabilità la disapplicazione della norma
regolamentare da parte del
giudice civile investito dalla domanda
risarcitoria, con conseguente
inutilità dell’esercizio della potestà normativa
in esame.
c) La Sezione, inoltre, ritiene utile sottoporre
all’Amministrazione
r i ferente una possibi le conseguenza distorsiva
der ivante
dall’applicazione ai soli sinistri stradali degli
indici parametrici contenuti
nelle tabelle allegate allo schema di regolamento
in questione: infatti,
analoghe conseguenze sul piano lesivo verrebbero
ad ottenere differenti
trattamenti risarcitori, a seconda del solo fatto
che la lesione sia
avvenuta nell’ambito della circolazione stradale o
meno.
Valuti, pertanto, l’Amministrazione se sia utile
promuovere una modifica
legislativa in proposito, che consenta di ampliare
lo spettro applicativo
delle predette tabelle parametriche.
d) Peraltro, tornando all’analisi dello schema di
regolamento in esame,
ritiene la Sezione che, proprio al fine di
eliminare ogni possibile dubbio
interpretativo in sede applicativa, sia opportuno
specificare nel testo
dello stesso che esso si applica ai soli sinistri
derivanti dalla circolazione
dei veicoli. Infatti, la formulazione attuale non
appare perspicua al
riguardo, non facendo espresso richiamo di tale
limitazione
ratione
materiae
prevista invece (implicitamente per l’art. 138 ed
esplicitamente
per l’art. 139) dalla norma di legge autorizzativa
all’esercizio del potere
regolamentare in esame.
e) Da ultimo, la Sezione evidenzia che appare
altresì opportuno inserire
nel presente schema di regolamento una disciplina
transitoria, onde
chiarire che esso si applica a tutte le
fattispecie risarcitorie non ancora
definite, anche ove l’evento dannoso si sia già
verificato al momento di
entrata in vigore del regolamento stesso. Tale
chiarimento normativo
sembra, infatti, utile per evitare un’applicazione
temporale disomogenea
sul territorio nazionale e anche per evitare
possibili controversie sul
punto.
f) Si suggerisce, infine, una revisione formale
del testo (ad esempio,
nelle premesse, con riguardo alla menzione del
parere del Consiglio di
Stato, sostituendo alla parola “seduta” la parola “adunanza”),
e di
apporre, alla fine, la clausola di inserzione.
P.Q.M.
nelle precedenti considerazioni è il parere della
Sezione.
IL SEGRETARIO
Massimo Meli
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Alessandro Botto Luigi Cossu |
