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La normativa nazionale in materia
di regolarità contributiva è spesso integrata da leggi
regionali che individuano ulteriori fasi o particolari
motivazioni che rendano necessario acquisire il DURC (ad
es.: richiesta del certificato, nei casi di lavori
privati in edilizia, anche alla fine dei lavori).
Il DURC rappresenta, dunque, un
utile strumento per l'osservazione delle dinamiche del
lavoro ed una forma di contrasto al lavoro sommerso e
consente il monitoraggio dei dati e delle attività delle
imprese affidatane di appalti.
Tutto ciò non ha nulla in comune
con il governo del territorio (anche nella sua accezione
più ampia) e la previsione dell'art. 90, 10^ comma, del
D.Lgs. n. 81/2008 - secondo la quale "in assenza del
documento unico di regolarità contributiva delle imprese
o dei lavoratori autonomi, è sospesa l'efficacia del
titolo abilitativo" - ha carattere di sanzione
amministrativa ulteriore rispetto alla sanzione
amministrativa pecuniaria comminata, per la violazione
dell'art. 90, comma 9 - lett. e), dall'art. 157, lett.
e), del medesimo D.Lgs. in esame.
Il legislatore, dunque, non ha
inteso prevedere sanzioni penali per le omissioni
riferite alla trasmissione del DURC e sanzioni siffatte
non possono essere surrettiziamente introdotte facendo
ricorso alla previsione dell'art. 44, 1^ comma - lett.
a), del T.U. n. 380/2001.
Cassazione, sez. III, 31 maggio
2011, n. 21780
(Pres. Petti – Rel. Fiale)
Svolgimento del processo
Il Tribunale monocratico di
Firenze, con sentenza del 30.6.2009, affermava la
responsabilità penate di C.C. e P.P. in ordine al reato
di cui:
- all'art. 44, lett. a), D.P.R. n.
380/2001 (poiché, quali legali rappresentanti,
rispettivamente, delle società cooperative a r.l. "G." e
"S." - titolari di permessi a costruire per la
realizzazione di edifìci in via omissis di Sesto
Fiorentino ed avendo appaltato i lavori alla s.p.a. "M.
Lavori", la quale a sua volta aveva subappaltato
l'esecuzione delle opere in cemento armato alla s.r.l.
"Costruzioni F.lli V." - omettevano di produrre
tempestivamente il DURC (documento unico di regolarità
contributiva) della subappaltatrice, così da provocare
la sospensione dell'efficacia dei predetti permessi a
costruire - in Sesto Fiorentino, lavori iniziati il
19.2.2008 e documento depositato il 25.3.2008) e, avendo
giuridicamente ricondotto alla norma sanzionatrice
anzidetta i fatti originariamente contestati quali
violazione della lettera b) del D.P.R. n. 380/2001,
riconosciute circostanze attenuanti generiche,
condannava ciascuno alla pena di euro 2.000,00 di
ammenda, concedendo ad entrambi i doppi benefici di
legge.
Avverso tale sentenza ha proposto
ricorso il difensore degli imputati, il quale - sotto i
profili della violazione di legge e del vizio di
motivazione - ha eccepito;
— la impossibilità di ricomprendere
la condotta contestata ai suoi assistiti nella
previsione incriminatrice di cui alla lettera a)
dell'art. 44 del D.P.R. n. 380/2001, non avendo essi
osservato, nella specie, una disposizione regionale che
si porrebbe in contrasto con la normativa statale di
riferimento e non sarebbe sanzionarle penalmente per il
principio della riserva di legge in materia penale;
— la violazione degli artt. 521
c.p.p. e 141, comma 4-bis, disp. att. c.p.p., poiché,
essendovi stata diversa qualificazione giuridica del
fatto ad opera del giudice ed essendo stata affermata la
responsabilità per un reato suscettibile di oblazione,
lo stesso giudice avrebbe dovuto mettere gli imputati in
condizione di accedere a detta causa estintiva del
reato;
— la incongruità della concessione
del beneficio della sospensione condizionale, in una
situazione in cui esso, comportando l’iscrizione della
condanna nel casellario giudiziale, si risolve
sostanzialmente in un pregiudizio per gli imputati.
Motivi della decisione
Il primo motivo di ricorso è
fondato e deve essere accolto.
Il Tribunale ha evidenziato che:
a) L'art. 82 della legge n. 1/2005
della Regione Toscana prescrive:
- al comma 9, che "contestualmente
alla comunicazione di inizio e fine lavori, il
committente dei lavori inoltra al Comune il documento
unico di regolarità contributiva (DURC) di cui all'art.
86, comma 10, del D.Lgs. 10.9.2003, n. 276", prevedendo
al successivo comma 11 che, qualora si verifichi il
subentro di altre imprese successivamente all'inizio dei
lavori, il committente deve produrre il DURC del
soggetto subentrante entro 15 giorni;
— al comma 10, che "la mancata
produzione del DURC costituisce causa ostativa
all'inizio dei lavori...".
b) La Regione Toscana, con delibera
di Giunta n. 880 del 5.9.2005, ha precisato che "la
finalità della norma è quella di obbligare il
committente ad avvalersi di imprese che dall'inizio alla
fine dei lavori si dimostrino in regola con il
versamento dei contributi", specificando poi che "se non
viene presentato il certificato di regolarità
contributiva all'inizio dei lavori, l'efficacia del
titolo abilitativo è sospesa automaticamente ...
Pertanto i lavori eseguiti sono abusivi, in quanto
eseguiti in presenza di un titolo inefficace".
La legge regionale n. 1/2005 (Norme
per il governo del territorio) - a giudizio del giudice
di merito - "costituisce uno strumento urbanistico ed è
anzi lo strumento-cardine del governo del territorio
nella Regione Toscana", e gli imputati, attraverso la
loro condotta intempestiva, hanno violato una
prescrizione fondamentale, stabilita anche per finalità
di governo del territorio ed avente natura sostanziale
perché da essa dipende l'efficacia del titolo
abilitativo, ovvero la possibilità di eseguire i lavori
autorizzati.
Le anzidette conclusioni della
sentenza impugnata - a giudizio del Collegio - non sono
condivisibili.
L'art. 44, 1^ comma - lett. a), del
DPR n. 380/2001 sanziona attualmente "l’inosservanza
delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste
dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai
regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal
permesso di costruire".
Tale fattispecie penale trova i
propri precedenti normativi nell’art. 20, lett. a),
della legge n. 47/1985 e nell'art. 41, lett. a), della
legge n. 1150/1942 e le Sezioni Unite di questa Corte -
con la sentenza 12.11.1993, Borgia, riferita alla
previsione della legge n. 47/1985 - hanno posto in
rilievo che, nell'ambito dell'organico quadro della
disciplina urbanistica posta dalla legge n. 1150 del
1942, "appariva evidente che l'oggetto della tutela
penale s'identificasse nel bene strumentale del
controllo della disciplina degli usi del territorio".
Dopo l'entrata in vigore della
legge n. 765/1967 (introduttiva, tra l'altro, degli
standard urbanistici e della salvaguardia degli usi
pubblici e sociali del territorio) e della legge di
tutela paesaggistica n. 431/1985, però, 'l'urbanistica
non può farsi solo consistere nella disciplina
dell'attività edilizia, dovendosi la relativa nozione
estendere alla disciplina degli usi del territorio in
senso sociale, economico e culturale, ivi compresa la
valorizzazione delle risorse ambientali, nonché alle
relazioni che devono instaurarsi tra gli elementi del
territorio e non soltanto dell'abitato" (concetto
riaffermato da Cass., sez. III, 10.6.1997, n. 5514).
Nel contesto dell'art. 20 della
legge n. 47/1985, le Sezioni Unite hanno ravvisato "una
gradualità crescente delle pene edittali in rapporto al
grado di lesione dell'interesse tutelato", rilevando in
particolare che "la previsione della lettera a)
comprende le trasgressioni residuali, sempreché
apprezzabili penalmente, cioè non depenalizzate".
Trattasi di considerazioni
sicuramente pertinenti anche rispetto alla nuova
formulazione dell'art. 44, 1^ comma - lett. a), del DPR.
n. 380/2001, con la necessaria precisazione che il
concetto dì "residualità" deve essere interpretato alla
stregua del principio di tassatività delle fattispecie
penali incriminataci, che porta comunque ad escludere
dall'ambito di operatività delta contravvenzione in
oggetto inosservanze diverse da quelle individuabili
secondo il tenore letterale della norma.
Nella ricostruzione delle singole
ipotesi di inosservanza che integrano il precetto della
disposizione sanzionatoria in esame - comunemente e
pacificamente considerata quale "norma penale in bianco"
(vedi Cass., Sez. Unite: 29 5.1992, Aramini e
12.11.1993, Borgia) - e con precipuo riferimento alla
"inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità
esecutive", ritiene il Collegio che inosservanze
siffatte devono pur sempre riguardare la condotta di
trasformazione urbanistica o edilizia del territorio.
L'art. 44, 1^ comma - lett. a), del
DPR. n. 380/2001 si riferisce testualmente alle
disposizioni di legge "previste nel presente titolo",
vale a dire il titolo IV della prima parte del testo
unico in materia edilizia, comprendente gli articoli da
27 a 51, e ciò si palesa come una formulazione riduttiva
rispetto alla corrispondente fattispecie incriminatrice
previgente (l'art 20, lett. a, della legge n. 47/1985),
che, punendo "l'inosservanza delle norme, prescrizioni e
modalità esecutive previste dalle presente legge, dalla
legge 17 agosto 1942, n. 1150 e successive modificazioni
e integrazioni", veniva interpretata come un rinvio
aperto a tutta la legislazione urbanistico-edilizia,
comprensiva - secondo parte della giurisprudenza (vedi
Cass., sez. III: 7.3.1993, Gorraz e 7.3.1995, Garofalo)
- anche delle leggi regionali che costituiscano
integrazione dette norme per il controllo dell'attività
urbanistica ed edilizia.
Nel precetto attualmente vigente
(più aderente al principio di tassatività della
fattispecie penale) manca qualsiasi riferimento espresso
alla possibilità di integrazione degli articoli da 27 a
51 del T.U. n. 380/2001 da parte della legislazione
regionale (tenendo sempre conto, comunque, delta
preclusione posta dall'ultimo comma dell'art. 10 nei
casi in cui sia la legge regionale ad individuare
ulteriori interventi sottoposti al preventivo rilascio
del permesso di costruire).
Quello che più costa, però, nella
valutazione della vicenda in esame, è che la violazione
contestata afferisce ad un adempimento di carattere
amministrativo che non riguarda la condotta di
trasformazione del territorio.
Il DURC (documento unico di
regolarità contributiva, disciplinato attualmente, per
le opere edilizie, dall’art. 90 del D.Lgs. 9.4.2008, n.
81 (in materia di tutela della salute e della sicurezza
sui luoghi di lavoro) come modificato dal D.Lgs. n.
106/2009) è un certificato che attestala regolarità di
un'impresa nei pagamenti e negli adempimenti
previdenziali, assistenziali e assicurativi nonché in
tutti gli altri obblighi previsti dalla normativa
vigente nei confronti di INPS, INAIL e Casse Edili,
verificati sulla base della rispettiva normativa di
riferimento.
Esso, ai sensi dello stesso art.
90, comma 9 - lett. c), del DLgs. n. 81/2008, deve
essere trasmesso dal committente o dal responsabile dei
lavori "all'amministrazione concedente, prima
dell'inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire
o della denuncia di inizio attività".
La normativa nazionale in materia
di regolarità contributiva è spesso integrata da leggi
regionali che individuano ulteriori fasi o particolari
motivazioni che rendano necessario acquisire il DURC (ad
es.: richiesta del certificato, nei casi di lavori
privati in edilizia, anche alla fine dei lavori).
Il DURC rappresenta, dunque, un
utile strumento per l'osservazione delle dinamiche del
lavoro ed una forma di contrasto al lavoro sommerso e
consente il monitoraggio dei dati e delle attività delle
imprese affidatane di appalti.
Tutto ciò non ha nulla in comune
con il governo del territorio (anche nella sua accezione
più ampia) e la previsione dell'art. 90, 10^ comma, del
D.Lgs. n. 81/2008 - secondo la quale "in assenza del
documento unico di regolarità contributiva delle imprese
o dei lavoratori autonomi, è sospesa l'efficacia del
titolo abilitativo" - ha carattere di sanzione
amministrativa ulteriore rispetto alla sanzione
amministrativa pecuniaria comminata, per la violazione
dell'art. 90, comma 9 - lett. e), dall'art. 157, lett.
e), del medesimo D.Lgs. in esame.
Il legislatore, dunque, non ha
inteso prevedere sanzioni penali per le omissioni
riferite alla trasmissione del DURC e sanzioni siffatte
non possono essere surrettiziamente introdotte facendo
ricorso alla previsione dell'art. 44, 1^ comma - lett.
a), del T.U. n. 380/2001.
Una norma residuale in materia di
reati edilizi ed urbanistici - quale è pacificamente
considerata quella di cui all'art. 44, 1^ comma - lett.
a), del D.P.R. n. 380/2001 - risponde, infatti,
all'esigenza di evitare che vadano esenti da pena
condotte di aggressione al territorio che si traducono
nella violazione sostanziale delle norme che prescrivono
le modalità con cui possono concretamente essere
effettuate le trasformazioni del suolo.
Nella specie, in conclusione, il
Tribunale ha correlato la sanzione penale alla
inosservanza di una normativa prevista dalla
legislazione statale e da quella regionale non a fini
urbanistici ed in relazione ad un comportamento omissivo
per il quale, in sede propria, il legislatore statale ha
inteso comminare soltanto sanzioni amministrative.
Si impone, pertanto, l'annullamento
senza rinvio della sentenza impugnata, perché il fatto
non sussiste, restando superfluo l'esame degli ulteriori
motivi di ricorso.
P.Q.M.
la Corte Suprema di Cassazione,
visti gli artt. 607, 615 e 620 c.p.p., annulla senza
rinvio la sentenza impugnata, perché il fatto non
sussiste.
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