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Sovente accade che le espressioni Presidente del Consiglio dei Ministri e Capo del Governo siano

utilizzate indistintamente come sinonime. In realtà esse sottendono significati differenti e

sensibilmente diversi tra loro.

Infatti, Presidente del Consiglio dei Ministri è un'espressione che deriva dal President of the

Council inglese che, a sua volta, trae la sua origine dalla forma Presydent of the kinges Counsell,

risalente agli anni 1530-15311 in uso nello Stato della Magna Charta.

Nel sistema normativo italiano post-unitario tale forma compare nel 1901, in una norma che

afferma che “il Presidente del Consiglio dei Ministri rappresenta il Gabinetto, mantiene l'unità di

indirizzo politico di tutti i Ministeri e cura l'adempimento di tutti gli impegni presi dal Governo

nel discorso della Corona, nelle sue relazioni col Parlamento e nelle manifestazioni fatte al paese.

Esso presenta al Parlamento i disegni di legge che riguardano l'amministrazione generale dello

Stato; presenta, insieme ai Ministri competenti, quelli di riforme organiche e quelli cui per

circostanze speciali credesse conveniente associarsi” 2.

Capo del Governo è invece un'espressione successiva, che comprendeva e contemplava un

rapporto di gerarchia fortemente accentrato da parte del Capo dell'esecutivo.

Nello Stato italiano il Capo del Governo assunse anche il titolo di Primo Ministro nel 19253.

Affermando che “il Capo del Governo Primo Ministro segretario di Stato è nominato e revocato dal

Re ed è responsabile verso il Re dell’indirizzo generale politico del Governo”, e che “i Ministri

segretari di Stato ...sono responsabili verso il Re e verso il Capo del Governo di tutti gli atti e

provvedimenti dei loro ministeri”4 fu posto fine al Governo di tipo parlamentare, dove l'esecutivo

era stato sino ad allora responsabile del proprio operato davanti ai due rami del Parlamento.

Il che fu ancor più accentuato dalla norma che disponeva che “il numero, la costituzione e le

attribuzioni dei ministeri sono stabilite per decreto reale, su proposta del Capo del Governo”.

Con regio decreto poteva essere affidata al Capo del Governo la direzione di uno o più Ministeri.

In tal caso con suo decreto egli poteva delegare al sottosegretario di Stato parte delle attribuzioni

del Ministro5.

Altra caratteristica strutturale della sua funzione6 era data dal fatto che la legge consentiva al

Capo del Governo un forte potere di ingerenza nell'attività del Parlamento7. Il quale non

1 V. Presidente, in M. CORTELLAZZO - P. ZOLLI, Dizionario etimologico della lingua italiana, Bologna 1985, p. 975.

2 R. D. 14 novembre 1901 n. 466.

3 L. 24 dicembre 1925 n. 2263, in Gazzetta Ufficiale n. 301 del 29 dicembre.

4 Art. 2 L. 24 dicembre 1925 n. 2263.

5 Art. 4 L. 24 dicembre 1925 n. 2263.

6 L. 24 dicembre 1925 n. 2263.

7 Art. 6 L. 24 dicembre 1925 n. 2263.

conosceva condizione di reciprocità.

Con l'abrogazione dell'istituto del Capo del Governo sono stati segnatamente abrogati i delitti di

offesa alla libertà del Capo del Governo8, e di offesa all'onore del Capo del Governo9; con il

ripristino della forma precedente, è stato da allora impresso un nuovo carattere sostanziale alla

funzione del Presidente. Vediamo dunque i tratti salienti nei quali consiste il proprium della

funzione di Presidente del Consiglio dei Ministri.

Prima della riforma nel 1993, il procedimento di nomina del Governo iniziava con le

consultazioni che il Presidente della Repubblica compiva ricevendo i Presidente delle Camere, gli

ex Presidenti dell'Assemblea Costituente, gli ex Presidenti del Consiglio, i capi dei gruppi

parlamentari, i leaders dei partiti politici e gli ex Presidenti della Repubblica.

Quando le condizioni per giungere alla nomina si presentavano particolarmente difficili, il

Presidente della Repubblica conferiva un mandato esplorativo a una personalità che avesse il

compito di compiere consultazioni ristrette e funzionali alla formazione del nuovo Governo.

La fase successiva era data dal preincarico. Previo raggiungimento di una maggioranza

parlamentare, avveniva l' incarico a formare il nuovo Governo, con la nomina del nuovo

Presidente del Consiglio e dei Ministri, e la proposta al Presidente della Repubblica della lista dei

Ministri10.

Con la riforma della legge elettorale del 1993, la scelta del Presidente del Consiglio dei Ministri è

stata sottratta alla mediazione dei partiti in Parlamento.11

A seguito di tale riforma, che comporta l'introduzione del sistema maggioritario, è cambiata la

situazione preesistente; il programma è elaborato prima delle elezioni, e non avvengono più le fasi

che vanno dalle consultazioni al preincarico. Con il sistema maggioritario, introdotto con la

riforma, si è avuta la costituzione di due poli contrapposti.

Infatti, se in precedenza il margine di discrezionalità del Presidente della Repubblica nella nomina

del Presidente del Consiglio dei Ministri era ristretto, in quanto doveva tenere in debita

considerazione le osservazioni provenienti dagli interpreti degli orientamenti del Paese, oggi tale

margine è ancora più ristretto.

Oggi, ferme restando le prerogative in materia di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri

e dei Ministri, riservate al prudente apprezzamento del Presidente della Repubblica, il quale è

garante della Costituzione12, il conferimento dell'incarico di formare il nuovo Governo sarà

ragionevolmente ristretto al leader della coalizione che ha vinto le elezioni13. E ciò emerge dalla

legge elettorale n. 270/2005, la quale afferma: “I partiti o i gruppi politici organizzati possono

effettuare il collegamento in una coalizione delle liste da essi rispettivamente presentate. Le

dichiarazioni di collegamento debbono essere reciproche.

La dichiarazione di collegamento è effettuata contestualmente al deposito del contrassegno. Le

8 Art. 281 c.p.

9 Art. 282 c.p.

10 T. MARTINES, Diritto costituzionale, Varese 1981, p. 415-418.

11 S. CASSESE- R. PEREZ, Manuale di diritto pubblico, Roma 1995, p. 21 e p. 278-281.

12 Art. 92 della Costituzione.

13 T. MARTINES, Diritto costituzionale, Milano 2010, p. 354-355.

dichiarazioni di collegamento hanno effetto per tutte le liste aventi lo stesso contrassegno.

Contestualmente al deposito del contrassegno, i partiti o i gruppi politici organizzati che si

candidano a governare depositano il programma elettorale nel quale dichiarano il nome e

cognome della persona da loro indicata come capo della forza politica. I partiti o i gruppi politici

organizzati tra loro collegati in coalizione che si candidano a governare depositano un unico

programma elettorale nel quale dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata

come unico capo della coalizione. Restano ferme le prerogative spettanti al Presidente della

Repubblica previste dall’articolo 92, secondo comma, della Costituzione14.”

In base a tale comma, Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei

Ministri e, su proposta di questo, i Ministri.

Il Presidente del Consiglio presiede i Ministri con il carattere della collegialità. Questo modus

operandi, previsto dai costituenti, e che si esplica nell'articolo ora citato della Costituzione,

dispone che il Presidente del Consiglio non possa - ordinariamente – sostituirsi ai singoli Ministri

nell'esercizio delle loro funzioni.

Tuttavia, per motivi straordinari e da valutare caso per caso, tale sostituzione può avvenire,

Esempio ne è la circostanza in cui il Presidente del Consiglio dei Ministri - accertata l'oggettiva

impossibilità di procedere alla convocazione del Consiglio dei Ministri e l'esigenza di garantire la

continuità e l'indefettibilità della funzione di Governo - possa provvedere, sotto la propria

responsabilità, alla proposizione dell'impugnativa in un ricorso, salva, in ogni caso, la successiva

ratifica consiliare. Questa circostanza è già stata considerata dalla Corte Costituzionale in una

fattispecie particolare.

Era infatti accaduto che, durante la pendenza del termine per la presentazione in tribunale di un

ricorso, il Governo dimissionario era stato sostituito da un nuovo Governo, che peraltro si era

completamente formato, con il giuramento di uno dei Ministri, solo nel giorno stesso della

scadenza del termine per l'impugnazione. Pertanto, mentre al Governo dimissionario non poteva

muoversi alcun addebito per non aver proposto il ricorso, il nuovo Governo non si sarebbe potuto

riunire, perché non formato, prima del giuramento del Ministro, giuramento che, tuttavia, era

intervenuto in un momento in cui era materialmente impossibile notificare il ricorso. Nell'evidente

impossibilità giuridica, politica e di fatto, di convocare un Consiglio dei ministri ad horas, per

deliberare a Roma sulla proposizione di un atto, che doveva essere notificato a Milano, il

Presidente del Consiglio dei ministri, in via di urgenza, ha dato corso all'impugnativa e ha

sottoposto la questione, per la ratifica e conferma, al primo Consiglio dei Ministri, che ha

approvato15.

La Corte Costituzionale ha mantenuto nel tempo tale suo orientamento giurisprudenziale, secondo

il quale il Presidente del Consiglio possa svolgere le sue funzioni in modo autonomo e non

insieme ai Ministri soltanto in presenza di circostanze oggettive di carattere eccezionale,

suscettibili di determinare l'impossibilità o l'estrema difficoltà, giuridica o di fatto, di una

14 Art. 15 L. n. 270/2005.

15 Corte Costituzionale, sentenza n. 147/1972.

convocazione del Consiglio dei Ministri 16.

Questi casi concretamente avvenuti significano pertanto emblematicamente che il Presidente del

Consiglio e i Ministri esercitano le funzioni di Governo insieme, cioè collegialmente.

Il carattere della collegialità comporta che il Presidente del Consiglio dei Ministri rispetto ai

Ministri non è il solo titolare della funzione di indirizzo del Governo, ma si limita a mantenerne

l’unità, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri. Riveste, pertanto, una posizione

tradizionalmente definita di primus inter pares 17.

Prima di assumere le loro funzioni, fondamentalissime nel quadro dell'architettura costituzionale,

il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri compiono il giuramento nelle mani del

Presidente della Repubblica18.

La Corte Costituzionale19 ha affermato che il venire ad essere e il mantenimento del Governo si

fonda sul rapporto fiduciario che questo ha con il Parlamento, quale rappresentante del popolo, il

che è espressione del principio del parlamentarismo, in relazione al disposto degli articoli 92 e 94

della Costituzione.

Nella forma di Governo parlamentare, la relazione tra Parlamento e Governo si snoda secondo

uno schema nel quale là dove esiste indirizzo politico esiste responsabilità, e là dove esiste

responsabilità non può non esistere rapporto fiduciario.

L'indirizzo politico che si colloca al centro di una siffatta articolazione di rapporti è assicurato,

dunque, nella sua attuazione, dalla responsabilità collegiale e dalla responsabilità individuale

contemplate dall'art. 95 della Costituzione; responsabilità che fanno capo ai soggetti

specificamente indicati dall'art. 92 della Costituzione, vale a dire il Presidente del Consiglio dei

Ministri ed i Ministri, nella duplice veste di componenti del Governo e di vertici dei dicasteri; e

responsabilità, infine, definite, giusta l'art. 94 della Costituzione, nei loro termini anche temporali

di riferimento, dall'instaurazione, da un canto, e dal venir meno, dall'altro, del rapporto

fiduciario20.

Il conferimento della fiducia al Governo da parte delle Camere comporta due importantissimi

significati. In primo luogo, significa che il Presidente del Consiglio e i Ministri non sono

autolegittimati al loro operato, ma ricevono tale legittimazione dal Parlamento, quale

rappresentante del popolo. Esso significa, in secondo luogo, adesione parlamentare al programma

politico esposto dal Presidente del Consiglio, e confidenza nella capacità del Presidente e dei

Ministri che con lui compongono il Governo di affrontare e far fronte – per mezzo dell'attuazione

del programma – alle fondamentali questioni politiche, giuridiche ed economiche della nazione.

Ed è di tutta evidenza che in tempi di crisi economica, quale quella attuale, il programma politico

verterà largamente su questioni afferenti all'economia.

16 Corte Costituzionale, sentenza n. 54/1990.

17 Corte Costituzionale, sentenza n. 262/2009.

18 Art. 93 della Costituzione.

19 Corte Costituzionale, sentenza n. 2/2004.

20 Corte Costituzionale, sentenza n. 7/1996.

Al contrario, poiché il Governo risponde del proprio operato al Parlamento, la revoca della fiducia

da parte del Parlamento nasce dalla sua constatazione dell'impossibilità per il Governo di far

fronte in modo adeguato a tali questioni. In questo caso, spetterà dunque al Presidente della

Repubblica, secondo il suo prudente apprezzamento, conferire l'incarico di formare il nuovo

Governo a un'altra personalità, ovvero sciogliere le Camere, se ciò non risulti possibile.

Nell'ambito del rapporto fiduciario tra il Parlamento e il Governo, significativa è la possibilità che

quest'ultimo ha di porre la questione di fiducia. Essa non è stata originariamente regolamentata,

essendo stata disciplinata per molto tempo da una fonte consuetudinaria. Da tempo essa trae la

propria disciplina dai Regolamenti della Camera dei Deputati21 e del Senato della Repubblica22 che

ne prevedono tempi e modi per la loro presentazione, motivazione e votazione. Essi contemplano

anche le materie sulle quali non può essere posta la questione di fiducia.

Di strutturale e fondamentale importanza è l'art. 951 della Costituzione, a norma del quale “il

Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile.

Mantiene l'unità di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei

Ministri.”

Nell'attività di direzione della politica generale del Governo è compresa la suprema attività

politica, tale in quanto di interesse essenziale e di assoluta preminenza per la Repubblica sia nei

rapporti interni che in quelli esterni.

I termini e l'estensione del potere di direzione e di responsabilità che il Presidente esercita

nell'esercizio delle sue funzioni si sono dibattuti sin dai primi anni della nostra Repubblica.

Al riguardo, come si è visto, con riferimento al potere del Presidente di proporre un ricorso in

assenza della ratifica del Consiglio dei Ministri, la Consulta ha affermato che “se per ragioni

eccezionali la formale constatazione di attuale esistenza della volontà del Consiglio dei Ministri

non può aver luogo, deve ammettersi che sulla base di quella volontà peraltro non modificata, il

Presidente del Consiglio abbia il potere di promuovere il giudizio ed il Consiglio dei Ministri,

almeno prima del deposito del ricorso davanti alla Corte, abbia quello di riaffermare con una

formale deliberazione la detta volontà, in modo diretto o in modo indiretto, e di fornire di ciò la

prova nella debita sede23.”

Non solo a causa della collegialità in seno al Consiglio dei Ministri, ma anche a motivo della

responsabilità del Presidente in ordine all'esercizio delle sue funzioni, talora improcrastinabili, si

giustifica pertanto un loro esercizio in prima battuta autonomo, purchè quanto prima ratificato.

Peraltro, la responsabilità generale ed istituzionale di ogni Governo, ribadita esplicitamente negli

articoli 94 e 95 della Costituzione, può essere fatta valere dal Parlamento in tutti i modi consentiti

dalla stessa Costituzione. É quella la sede normale di controllo nel merito delle più alte e più gravi

decisioni dell'Esecutivo ed é, quindi, quella la sede naturale nella quale l'Esecutivo deve dare conto

del suo operato rivestente carattere politico: e cioè dinanzi alla rappresentanza del popolo, cui

21 Art. 116 del Regolamento della Camera dei Deputati.

22 Art. 161 del Regolamento del Senato della Repubblica.

23 Corte Costituzionale, sentenza n. 147/1972.

appartiene quella sovranità (art. 1, secondo comma, della Costituzione).24

L'unità di indirizzo politico costituisce il compito del Presidente di garantire e affermare la

coesione sotto il profilo programmatico e operativo del Consiglio dei Ministri, sia nell'azione

interna, sia attraverso la partecipazione dell'Italia a consessi comunitari e internazionali. Tale

azione non è compiuta soltanto dal Presidente, ma egli la pone in essere attraverso l'interrelazione

con i Ministri nell'attività che essi svolgono nei rispettivi Ministeri di competenza, per mezzo di

una costante attività di collegamento. In tal modo essi manifestano per mezzo delle loro altissime

funzioni la politica dello Stato.

Il conferimento al Presidente del Consiglio dei Ministri di queste funzioni permette di capire che

egli abbia inoltre, tra le molte, la funzione di coltivare i rapporti con il presidente della

Repubblica, con la Corte Costituzionale e con le Regioni; egli ha altresì la presidenza di molti

comitati interministeriali.

Di particolare rilievo, soprattutto a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, avvenuta

con Legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, è il fatto che il Presidente del Consiglio dei

Ministri presieda la Conferenza permanente tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di

Trento e Bolzano.

Con riferimento ai poteri peculiari al Presidente del Consiglio dei Ministri, l'attribuzione a lui

fatta, ex art. 95 della Costituzione, di funzioni costituzionali non esclude che la legge possa

assegnargli anche compiti di natura amministrativa , specie se si riferiscono a interessi generali

non facilmente classificabili nell'ambito delle competenze dei singoli ministeri: e, del resto,

numerosissimi sono tali compiti amministrativi che tuttora sussistono, parte dei quali previsti da

leggi molto risalenti, parte invece introdotti con legge della Repubblica. La competenza

presidenziale è prevista esclusivamente nei limiti di aggiornamento, approvazione o adeguamento

degli elenchi nazionali, suggeriti dagli organi tecnici nello stretto ambito dei rigorosi criteri fissati

dalla legge25.

Una considerazione sulla responsabilità del Presidente del Consiglio dei Ministri, ex art. 96 della

Costituzione.

In base a tale articolo, “il Presidente del Consiglio dei Ministri ed i Ministri, anche se cessati dalla

carica, sono sottoposti, per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione

ordinaria, previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati, secondo

le norme stabilite con legge costituzionale.“

Tale attuale versione della norma sostituisce la precedente, la quale affermava:

“II Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri sono posti in stato d'accusa dal Parlamento in

seduta comune per reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni”.

Matteo Boscolo Anzoletti

24 Corte Costituzionale, sentenza n. 86/1977.

25 Corte Costituzionale, sentenza n. 278/1988.