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Il malfunzionamento della macchina
giudiziaria dipende anche da ragioni organizzative e
gestionali. E se la magistratura è un ordine autonomo e
indipendente, per funzionare ha bisogno di risorse,
personale e fondi che arrivano invece dal mistero di
Giustizia. La soluzione è affidare l'organizzazione
giudiziaria a un'Agenzia ad hoc sotto la vigilanza del
ministro. Come già accade negli Stati Uniti e nel Nord
Europa. Avrebbe il vantaggio di essere diffusa sul
territorio, imparziale rispetto agli uffici giudiziari e
con una struttura amministrativa professionale dedicata.
Della giustizia italiana, dei suoi
mali e dei costi di transazione che impongono al sistema
Italia si parla spesso. Le riforme sinora proposte,
tuttavia, vertono quasi esclusivamente sugli aspetti
normativi e procedurali. Il malfunzionamento della
macchina giudiziaria dipende però anche da ragioni
organizzative e gestionali. Con un differente assetto
organizzativo le risorse investite sulla giustizia -
certo insufficienti - potrebbero forse essere impiegate
molto meglio.
Con il decreto legislativo 240/2006
si è tentata una riforma organizzativa: riforma timida,
e in larga parte abortita, in quanto non è stata capace
di aggredire alcuni dei problemi che affliggono
l’organizzazione giudiziaria, quali il rapporto tra
magistratura e ministero della Giustizia, e l’assetto
territoriale dell’organizzazione giudiziaria.
Come si può, dunque, razionalizzare
il settore dell’organizzazione giudiziaria, assicurando
al tempo stesso l’indipendenza della magistratura,
l’efficienza e sostenibilità economica del sistema
giustizia e il rispetto dei limiti imposti dalla
Costituzione?
L’ORGANIZZAZIONE GIUDIZIARIA IN
ITALIA
La Costituzione repubblicana,
all’articolo 104, definisce la magistratura come “ordine
autonomo e indipendente da ogni altro potere”. Al tempo
stesso, tuttavia, pone l’“organizzazione giudiziaria”,
cioè il complesso dei servizi di supporto alla
giurisdizione (risorse umane, finanziarie e logistica
dei tribunali ordinari e delle procure) sotto il
controllo del ministro della Giustizia, che vi provvede
attraverso il dipartimento dell’Organizzazione
giudiziaria (Dog) del suo ministero. (1)
Di qui un’evidente contraddizione:
un ordine “autonomo ed indipendente” ma che, per
funzionare, ha bisogno di risorse, personale e fondi che
sono nella disponibilità e sotto il controllo del potere
esecutivo. (2)
Forse sarebbe più ovvio conferire
il controllo sull’organizzazione giudiziaria all’organo
di autogoverno della magistratura, in modo da non creare
sovrapposizioni tra potere esecutivo e giudiziario, ma
questa via non è percorribile, visto il chiaro dettato
costituzionale con gli articoli 105 e 110. (3)
Il controllo della magistratura
sull’organizzazione è stato pertanto realizzato in modo
informale, attribuendole direttamente le leve di comando
all’interno del ministero della Giustizia: di norma sono
magistrati tutti i capi dipartimento, la gran parte dei
direttori generali, moltissimi dirigenti di seconda
fascia; spesso anche i vertici politici. (4)
Tale assetto ha però il grave
inconveniente di distogliere un gran numero di
magistrati dal loro lavoro principale, l’esercizio della
giurisdizione, per reimpiegarli in ruoli manageriali per
i quali occorre una formazione ed una cultura ben
diversa da quella giuridico-formale.
PER UN’AGENZIA DELL’ORGANIZZAZIONE
GIUDIZIARIA
Nel 1968 il presidente della Corte
suprema degli Stati Uniti, Warren Burger, sostenne la
necessità che i magistrati si focalizzassero sulla
giurisdizione e lasciassero l’amministrazione a
professionisti specializzati ed appositamente formati e
reclutati.
Quel discorso segna la nascita (per
impulso della magistratura, si badi) della disciplina
nota come Court Management. Da allora, negli Usa, si
tende a conferire l’organizzazione giudiziaria ad
agenzie ad hoc, non ministeriali, e a togliere le
responsabilità gestionali degli uffici giudiziari ai
magistrati per devolverle a manager professionisti, i
Court Administrators. (5
L’esempio americano è stato seguito
con successo da molti paesi del Nord-Europa. (6)
Potrebbe allora essere importato anche da noi?
Ritengo di sì: l’organizzazione
giudiziaria potrebbe essere separata dal ministero della
Giustizia e incorporata in un’Agenzia sotto la vigilanza
del ministro.
La soluzione sarebbe pienamente
rispettosa del dettato costituzionale, in quanto
l’articolo 110 della Costituzione menziona il ministro
della Giustizia, ma non il ministero. E il precedente
delle Agenzie fiscali, create da una costola del
ministero delle Finanze, è un’esperienza cui si può far
riferimento.
All’Agenzia così creata andrebbero
affidati: la gestione del personale, della formazione e
dei rapporti sindacali, la contabilità, il procurement
di beni e servizi, la logistica, i sistemi informatici e
le rilevazioni statistiche. Un dirigente che si occupi
del daily management potrebbe poi essere assegnato a uno
o più uffici giudiziari.
Quali vantaggi offrirebbe la nuova
Agenzia dell’organizzazione giudiziaria? Avrebbe le
caratteristiche che mancano all’attuale organizzazione
giudiziaria ministeriale:
diffusa sul territorio anziché
romano-centrica,
ma separata dagli uffici
giudiziari che deve servire, e imparziale rispetto ad
essi,
con una struttura
amministrativa professionale dedicata,
e potrebbe approfittare del
quadro giuridico e contabile proprio delle Agenzie, meno
rigido e più operativo rispetto a quello dei ministeri.
Consentirebbe di alleggerire il
ministero della Giustizia dei suoi compiti gestionali,
lasciandogli quelli di elaborazione delle politiche
giudiziarie e legislative, nonché di monitoraggio e
controllo, certo più consoni alla sua natura;
realizzerebbe economie di scala, riconducendo a unità la
gestione frammentata dei tribunali e delle procure;
libererebbe risorse consentendo ai magistrati di
dedicarsi esclusivamente alla giurisdizione. Essa
sarebbe infine un interlocutore individuabile per tutti
gli stakeholders della giustizia.
La magistratura perderebbe
certamente influenza rinunciando a tutti i posti da
dirigente all’interno del ministero, ma a ciò si
potrebbe ovviare riconoscendo al Csm il potere di
interloquire nella scelta del direttore della Agenzia.
Sul territorio, poi, gli uffici giudiziari potrebbero
regolare i loro rapporti con l’Agenzia attraverso lo
strumento sperimentato dei contratti di servizio e degli
accordi di programma, mentre ai magistrati capi degli
uffici giudiziari potrebbe essere attribuito il diritto
di esprimere il proprio gradimento al dirigente
amministrativo, similmente a quanto fa oggi il sindaco
con il segretario comunale.
Tutte queste soluzioni servirebbero
a salvaguardare l’autonomia della magistratura, senza
che essa debba necessariamente occuparsi di tutti gli
aspetti della gestione.
È bene dunque cominciare a
discutere di una riforma che metta in primo piano gli
aspetti organizzativi e gestionali, che, politicamente
“neutri”, possono forse essere affrontati e risolti con
minori controversie rispetto a tutte le riforme
legislative sin qui proposte.
(1) Il ministero della Giustizia è
diviso in quattro dipartimenti: oltre al Dog, il
dipartimento Affari di giustizia, il dipartimento
Giustizia minorile, il dipartimento dell’Amministrazione
penitenziaria (Dap), che si occupa degli istituti di
pena, vigilanza e reinserzione, per un totale di 100mila
addetti, 50mila dei quali lavorano al Dog. In pratica,
una delle maggiori aziende italiane.
(2) Il concetto di “indipendenza
giudiziaria” si è oggi molto ampliato rispetto al suo
nucleo originario liberale (= indipendenza del giudice
mentre esercita la giurisdizione) fino a ricomprendere
tutto ciò che afferisce al lavoro del giudice.
Vedi Max Planck Institute for
Comparative Public Law and International Law - Minerva
Research Group on Judicial Independence, Heidelberg.
(3) È interessante osservare che il
modello del “controllo diretto” esiste anche in Italia
per altre giurisdizioni (costituzionale, amministrativa,
contabile) diverse da quella ordinaria (civile e
penale), mentre per quelle militare e tributaria
l’organizzazione compete rispettivamente ai ministeri
della Difesa e dell’Economia. E questo, nonostante la
Costituzione non sembri fare alcuna distinzione tra
giustizia ordinaria e altre giurisdizioni.
(4) I magistrati distaccati al
ministero della Giustizia sono attualmente
ottantaquattro.
(5) Negli Usa la formazione dei
Court Manager è devoluta a due istituzioni federali: l’Institute
for Court Management e il National Center for State
Courts. I Court Managers sono riuniti
nella National Association for Court Management (Nacm).
(6) Si veda Her
Majesty's Courts and Tribunals Service in Gran Bretagna,
National Courts Administration scandinave e baltiche,
State Court Administration of Ukraine. Di recente
anche in Francia, dove l’organizzazione resta in capo al
ministero della Giustizia, sta emergendo il “Directeur
du Greffe” che ha compiti di amministratore e non di
cancelliere.
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