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di Concetta Brescia Morra
Il rapporto della Commissione
indipendente nominata dal Governo inglese per la riforma
del sistema finanziario propone una combinazione di
misure di vigilanza strutturale e regole di
patrimonializzazione. Le soluzioni sono troppo attente a
preservare la competitività del mercato finanziario
inglese, potenzialmente a scapito della sua stabilità.
Nell’aprile scorso è stato
pubblicato l’interim report della Commissione
indipendente nominata dal Governo inglese per lo studio
della riforma della regolamentazione sulla finanza
(Commissione Vickers). Il rapporto, che dovrebbe avere
veste definitiva nel settembre di quest’anno, ha
suscitato dibattito per aver dato spazio a misure che
ricordano la vigilanza di tipo strutturale, in passato
cancellate in molti ordinamenti e in altri mai adottate.
La Commissione Vickers propone di introdurre una
separazione fra la banca retail, che raccoglie depositi
e eroga prestiti, e la banca d’investimento, che opera
in titoli nei mercati finanziari. La proposta
rappresenta un cambiamento di rotta rispetto al
precedente assetto dei controlli pubblici sul sistema
bancario in Inghilterra; in questo paese le autorità,
prima della crisi, rivendicavano con orgoglio i
vantaggi della “light touch supervision”.
Il rapporto, in realtà, prevede una
pluralità di interventi regolamentari che, come indicato
espressamente, possono risultare efficaci solo se
attuati in maniera congiunta. Gli strumenti proposti per
evitare in futuro nuove situazioni di instabilità
sistemica fanno perno sul rafforzamento del patrimonio
delle banche, su procedure rapide ed efficaci per la
gestione della crisi di intermediari, su un regime di
separazione fra banca retail e banca di investimento,
sull’emissione di strumenti di debito convertibili in
capitale (Contigent capital convertible instruments) e
sulla previsione di altre regole che rafforzano il
diritto di prelazione dei depositanti rispetto a tutti
gli altri creditori della banca. Di tutte queste misure
sono illustrati i vantaggi e approfonditi in dettaglio
gli svantaggi che possono derivare da diverse modalità
tecniche di attuazione.
Il legame fra le diverse proposte è
particolarmente evidente per i temi della
capitalizzazione e dei controlli strutturali. Per la
capitalizzazione, il rapporto sostiene la necessità e
l’opportunità dell’applicazione delle regole rigorose
concordate a livello internazionale, in particolare
dell’innalzamento dei livelli di patrimonializzazione
per le Systemically Important Financial Institution
(SIFI). Esso, peraltro, precisa che queste ultime regole
sono importanti solo con riguardo alle banche retail. Le
banche di investimento, se hanno dei credibili piani di
risoluzione della loro crisi, non dovrebbero essere
soggette ai nuovi limiti in tema di patrimonio. La
lettura di questo punto appare significativa, anche per
spiegare le ragioni della seconda proposta di rilievo
del rapporto, ossia l’imposizione di un regime di
separazione strutturale fra le attività di banca retail
e quelle di banca di investimento. La separazione non
sarebbe assoluta. Non sarebbe vietato a banche che
svolgono attività retail di possedere partecipazioni in
banche di investimento e viceversa. Le prime dovrebbero
essere isolate dalle seconde imponendo che le due
attività siano esercitate da soggetti giuridicamente
distinti. In tal modo, anche all’interno di un gruppo
polifunzionale, che opererebbe in tutti i settori
dell’intermediazione finanziaria, si crea una ring fence
intorno alla banca retail, che il rapporto considera il
punto debole del sistema, perché soggetta a crisi che
possono avere conseguenze di carattere sistemico. La
frase chiave del rapporto è quella in cui la Commissione
afferma di “non proporre che le banche wholesale e le
attività di investimento debbano rispettare gli elevati
standard di capitalizzazione richiesti dagli organismi
internazionali per le SIFI, gli intermediari di rilievo
sistemico a livello internazionale, considerato che esse
possono fallire senza rischi per il contribuente”.
Quest’ultima considerazione è il
punto debole del rapporto. La crisi finanziaria ha posto
in evidenza che gli intermediari che possono produrre
effetti sistemici non sono più, come ci avevano
insegnato la crisi finanziaria degli anni trenta del
Novecento e altri episodi di instabilità, solo le banche
che hanno al passivo depositi e sono pertanto soggette
al pericolo della “corsa al ritiro dei depositi”
generata da mancanza di fiducia nella capacità di
restituzione dei soldi loro affidati dai risparmiatori.
Gli intermediari inglesi che sono stati salvati dal
Governo avevano tutti concentrato l’attività nel settore
dei servizi di investimento. Negli USA, il divieto di
commistione fra commercial banks e investiment banks,
introdotto con il Glass Steagall Act nel 1934, aveva
dato luogo a una separazione fra il settore bancario
retail e quello dei servizi di investimenti. Nonostante
la cancellazione di questa regola di specializzazione
nel 2000, il sistema finanziario non era cambiato nei
suoi assetti fondamentali e nel 2007/2008 l’instabilità
è derivata dalle difficoltà di intermediari che non
esercitavano attività di banca retail, ma solo quelle di
investimento in titoli. Si ricordano, fra tutti, i casi
di Bear Stearns, salvata con un intervento della Federal
Reserve e quello della Lehman Brothers lasciata fallire,
ma che ha dato origine alla fase più acuta della crisi
finanziaria.
La proposta della Commissione
Vickers di separare la banca retail e la banca di
investimento appare strumentale. L’obiettivo è non
applicare le più rigide misure di patrimonializzazione
discusse internazionalmente alla parte più importante
del sistema finanziario inglese, ossia le banche di
investimento. La competitività del sistema bancario del
Regno Unito rappresenta l’obiettivo prioritario del
rapporto. Non a caso, il punto di partenza è l’analisi
degli effetti della crisi sulla crescita economica. Il
rapporto Vickers rivaluta la capacità di strumenti di
vigilanza del passato di rendere il sistema immune da
fenomeni di instabilità, al fine di circoscrivere
l’applicazione delle misure prudenziali in discussione
nel G20. Si tratta di una scommessa pericolosa, dato che
nuove crisi non potranno essere fronteggiate con
interventi a carico del debito pubblico. |
