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Il
rapporto preliminare della commissione sul sistema
bancario istituita dal governo britannico rappresenta un
punto di svolta importante non solo per il Regno Unito,
ma per tutta l'Unione Europea. In primo luogo, introduce
una separazione tra regolamentazione per le attività
retail e attività wholesale delle banche. Individua poi
nelle politiche sulla concorrenza la componente
essenziale della riforma del sistema bancario. In attesa
che l'Europa si dia finalmente le giuste istituzioni per
la vigilanza sul settore.
La
commissione indipendente sul sistema bancario,
istituita lo scorso anno dall’appena eletto governo
britannico e presieduta dall’economista di Oxford John
Vickers, ha reso pubblico questo mese il rapporto
preliminare sulle possibili riforme del sistema. La
relazione, lunga più di 200 pagine, segna l’inizio di
una nuova fase di consultazione pubblica dopodiché la
commissione pubblicherà un rapporto conclusivo in
settembre, rapporto che servirà come base per le future
decisioni politiche. Il rapporto sostiene la necessità
di una riforma ed esplora diverse opzioni, con
approfondite riflessioni sulle lezioni che si possono
trarre dalle crisi precedenti e dall’analisi della
letteratura scientifica. Le proposte della
commissione segnano un punto di svolta significativo
non solo per il Regno Unito, ma per tutte le riforme del
sistema bancario in Europa e nel mondo.
DUE
STRUTTURE DI REGOLAMENTAZIONE
La maggior
parte dei commenti si sono concentrati
sull’interrogativo se le raccomandazioni siano troppo
blande. La commissione Vickers vuole conservare la
competitività del sistema britannico, dunque non
suggerisce misure radicali come, per esempio, uno
smantellamento dei gruppi bancari con sede nel Regno
Unito o vincoli di capitalizzazione molto elevati.
Tuttavia, ciò non altera il valore del rapporto.
L’influenza politica esercitata dalle grandi banche è un
innegabile ostacolo alla riforma del sistema
finanziario, ma altrettanto importante è la generale
mancanza di chiarezza analitica su quello che si
dovrebbe fare, al di là di questo vincolo. E sotto
questo profilo, la commissione Vickers offre due
importanti contributi.
In primo luogo, il rapporto realizza il miglior
tentativo intrapreso finora di introdurre alcune forme
di separazione della regolamentazione tra servizi
finanziari interni a un paese e quelli internazionali.
Le attività bancarie wholesale o di investimento
consistono essenzialmente in servizi commerciabili la
cui offerta può essere facilmente spostata da un paese
all’altro, pur continuando a servire lo stesso cliente,
in primo luogo grandi investitori e grandi aziende. Ciò
le rende estremamente difficili da regolare in una
singola giurisdizione. Al contrario, l’attività bancaria
retail non è commerciabile: la maggior parte delle
famiglie o delle piccole imprese non si recano
all’estero per aprire un conto corrente o per chiedere
un prestito. Differenziando fra i due casi, il rapporto
crea premesse credibili per regolamentare le attività
retail nel solo contesto inglese, mentre lascia i
servizi finanziari commerciabili a livello
internazionale al contesto cui appartengono, la
regolamentazione internazionale, inclusa quella
intrapresa dal Financial Stability Board.
Il rapporto evita di cadere nel luogo comune che dipinge
l’attività retail come una “utility” regolamentata e
l’attività di investimento come un “casinò”
deregolamentato: in realtà, entrambi i segmenti sono
vulnerabili agli eccessi di rischio e interessati dalle
analisi di rischio sistemico (basta pensare a Northern
Rock per l’attività retail e a Lehman per l’attività su
larga scala). E perciò devono avere una regolamentazione
adeguata, ma attraverso due strutture di
regolamentazione differenziate. L’errore principale dei
regolatori inglesi prima della crisi è stato proprio
quello di trascurare questa distinzione: la decisione di
applicare la “mano leggera” alle attività wholesale
della City di Londra è stata estesa senza alcuna
giustificazione alle grandi banche retail del Regno
Unito, come Northern Rock, Halifax Bank of Scotland and
Royal Bank of Scotland, e i risultati sono stati
disastrosi.
Al contrario, i centri finanziari internazionali – come
Hong Kong, Singapore e la Svizzera (nonostante i
problemi di Ubs) – sembrano aver seguito una strada
migliore: hanno infatti applicato caute regole
prudenziali alle banche retail interne, pur riuscendo ad
attrarre comunque gli intermediari finanziari
internazionali, almeno nel decennio che ha preceduto la
crisi. La ragione per cui questo non è accaduto a Londra
può ricondursi a una forma di mercantilismo finanziario:
alle autorità del Regno Unito piaceva la prospettiva che
grandi banche del paese come la Rbs potessero diventare
Campioni internazionali, e ciò ha incoraggiato una certa
compiacenza nelle regole. Le proposte della commissione
Vickers possono appunto permettere di correggere questi
squilibri.
IL RUOLO
DELLA CONCORRENZA
Il secondo
importante contributo è il modo in cui il rapporto
indica le politiche sulla concorrenza come la
componente essenziale della riforma del sistema
bancario; e forse ciò non ci deve stupire considerato
che John Vickers stesso è stato in passato un regolatore
della concorrenza.
Per una serie di ragioni le autorità di vigilanza
finanziaria hanno spesso pregiudizi verso i sistemi
finanziari concentrati e tendono a minimizzare il
potenziale ruolo della concorrenza nel garantire la
disciplina di mercato e la stabilità finanziaria. Ma,
una maggiore concorrenza è la risposta indispensabile
alla sfida delle imprese finanziarie “too big too fail”.
Il rapporto preliminare, logicamente, concentra le sue
osservazioni sul contesto e sull’attività bancaria
retail del Regno Unito. Un adeguato assetto di
concorrenza cross-border, sebbene sia dal punto
di vista politico difficile da creare, sarebbe
altrettanto vitale per la corretta regolamentazione
delle attività bancarie su larga scala o di investimento
a livello internazionale.
Il rapporto preliminare è focalizzato sul Regno Unito,
ma ha un’ampia rilevanza anche per l’Unione Europea. A
prima vista le limitazioni imposte alle attività retail
del Regno Unito sembrano contraddire l’idea di un
mercato unico europeo dei servizi finanziari. Ma il
settore finanziario richiede un’effettiva
regolamentazione per funzionare in modo efficace e
dunque l’dea del mercato unico necessita di
istituzioni adeguate per essere credibile, ossia
autorità centrali per la supervisione e, in caso di
fallimento, lo smantellamento delle banche con attività
pan-europea. Fino a che non esisteranno simili
istituzioni, e la neonata Autorità bancaria europea non
vi si avvicina nemmeno lontanamente, il mercato unico
bancario deve rimanere una finzione. Sottolineando
questa contraddizione, la commissione Vickers fornisce
un prezioso servizio all’Unione Europea.
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